Les sources du droit budgétaire
- Les
origines du droit budgétaire
En Angleterre
Devant l'insuffisance
des ressources domaniales pour financer les guerres après
la défaite de Bouvines (1214), le Roi Jean sans terre doit
reconstituer le Trésor royal et donc prélever de
nouveaux impôts très impopulaires.
La noblesse d'Angleterre s'opposa au Roi qui finit par accepter
un compromis : la " Magna Carta ", la Grande
Charte de 1215. Il y était prévu que le Roi ne pourrait
lever des impôts qu'avec l'autorisation du Grand Conseil
du Royaume. Pour en limiter l'influence, le Roi y adjoindra en
1265 un second Conseil qui deviendra la Chambre des Communes.
Celle-ci consentira à l'imposition de la bourgeoisie.
Du XIVème au XVIIème siècle, le Parlement
va obtenir de nouvelles concessions.
Lorsque le Roi renonça à convoquer le Parlement
afin de créer de nouveaux impôts, le Parlement se
révolta (1640). La guerre civile qui allait s'ensuivre
allait se terminer par la victoire des parlementaires et la décapitation
du Roi en 1659.
Enfin, en 1688, le " Bill of Rights ", imposé
par le Parlement, consacra le droit parlementaire moderne. Il
réaffirme le consentement à l'impôt. Ceci
conduira les chambres à exiger que leur soit communiqué
un document détaillé montrant à quels usages
les impôts ainsi demandés seront utilisés.
Du reste, c'est pour la première fois en 1689 que sera
présenté un document de quatre pages indiquant face
à face recettes et dépenses. Ce texte fut transporté
au Parlement dans une petite sacoche de cuir rouge : " a
budget " (de " bougette " en français
: petite bourse).
En France
Au Moyen-age
et sous l'ancien régime, il n'existait pas à proprement
parler en France de "droit budgétaire".
C'est sous la Révolution française de 1789 que naissent
véritablement les premiers principes financiers. La Déclaration
des droits de l'homme et du citoyen consacre notamment le principe
du consentement à l'impôt (art. 14), de la nécessité
de l'impôt (art. 13 et 14) et de l'égalité
devant l'impôt (art. 13). La Constitution de 1791 consacrera
la règle de l'autorisation annuelle de l'impôt et
du vote annuel des dépenses publiques. Cependant, il faudra
attendre la Restauration (1815) pour que le droit budgétaire
soit véritablement appliqué et que le Parlement
exerce un véritable contrôle sur les finances publiques.
Cette période verra naître les principes classiques
du droit budgétaire (unité, universalité,
annualité), destinés à renforcer le pouvoir
de contrôle de l'organe législatif sur l'exécutif.
Ces principes perdureront durant les IIIe, IVe et Ve Républiques.
C'est également au XIXème siècle que naissent
les règles relatives à la comptabilité publique
(décret du 31 mai 1862 qui perdurera jusqu'en 1962).
- La Vème
République et la constitutionnalisation des diverses
branches du droit
A la base
de toutes les considérations et préoccupations mises
en perspective depuis le début de la Vème République,
notamment quant à l'avenir du corpus législatif,
se trouve la problématique de la "constitutionnalisation"
du droit français. Les constituants français se
sont, en effet, alignés en 1958 sur les ordonnancements
juridiques d'autres pays européens en se ralliant aux théories
de Kelsen sur la Constitution. Ils ont ainsi fait du texte constitutionnel
une véritable norme de droit positif, qui plus est la norme
suprême. Il n'est dès lors plus possible de raisonner
comme au temps de l'Etat légal de Carré de Malberg,
parfois aussi dénommé Etat légicentrique
(cf. la conception pyramidale de H. Kelsen). On constate même
une certaine inversion des rôles. Alors que c'était
l'exécutif qui était, à l'origine, suspecté
de gabegie, ce sont les pouvoirs du Parlement qui sont désormais
sérieusement encadrés.
La constitutionnalisation
du régime se ressent particulièrement en matière
budgétaire tant le législateur semble avoir perdu,
en 1958, mais surtout en 1959 lors de l'adoption par voie d'ordonnance
de la loi organique relative aux lois de finances, la compétence
absolue que lui conférait jusqu'alors la charge d'exprimer
" la volonté générale " ( I ).
Cette constitutionnalisation est, au surplus, activée par
un juge constitutionnel enclin à octroyer de plus en plus
de consistance, non seulement au texte constitutionnel, mais au
" bloc de constitutionnalité " en général
( II ).
I) Les fondements textuels du droit budgétaire
Selon Jean-Michel
Blanquer, il faut distinguer dans l'ordre constitutionnel, les
normes constitutionnelles proprement dites, des normes "
déduites ". Cette distinction s'applique particulièrement
en droit budgétaire puisque au bloc de constitutionnalité
tel qu'il est défini par le Conseil constitutionnel s'est
intégrée comme norme de référence
la loi organique relative aux lois de finances. Cette dernière
vient compléter un ensemble normatif qui, sans elle, semble
relativement peu opératoire en matière de droit
budgétaire ( A )
En effet, si cette loi organique n'est qu'une norme dérivée
de la Constitution, elle représente néanmoins la
principale source textuelle du droit budgétaire ( B ).
A
- Les sources ordinaires du droit budgétaire
1 - Le
contenu relativement laconique de la Constitution en matière
financière
- L'invocation
des fondements démocratiques de la procédure budgétaire
par le Préambule de la Constitution
L'article
13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen
Il n'est pas vraiment une source du droit budgétaire mais
une source du droit fiscal car il pose le principe de la nécessité
de l'impôt et celui de sa répartition équitable.
Le premier principe permet au législateur de prévoir
des mesures destinées en enrayer la fraude fiscale et à
contraindre les contribuables à payer l'impôt.
Le second principe impose l'égalité devant l'impôt
(qui découle aussi du principe de l'égalité
devant la loi : article 6 de la DDHC et article 2 de la Constitution
de 1958).
L'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme
et du Citoyen
Il pose le principe du consentement à l'impôt
qui est à la base du parlementarisme français (cf.
Jean Rivoli : " Le parlement, fils de l'impôt ").
Ainsi, si l'impôt est un acte de souveraineté de
l'Etat, l'assentiment des individus, par l'intermédiaire
de leurs représentants, apparaît comme son fondement
essentiel et nécessaire. Avec le principe du consentement
à l'impôt, c'est l'éclosion de la démocratie
politique, c'est une modification profonde de la conception de
la place de l'homme dans la société : l'homme devient
citoyen…
Nuance : Le Parlement n'a été élu
au suffrage universel qu'à partir de 1848. Il n'y a pas
de budgets sérieux avant la Restauration jusqu'à
la IIIème République (cela se met en place progressivement).
L'article 15 de la Déclaration des Droits de l'Homme et
du Citoyen
Il jette les bases du droit de la comptabilité publique,
du contrôle en matière d'exécution budgétaire
et du principe de responsabilité des agents publics.
- La fixation
par la Constitution des règles relatives au vote de la
loi de finances
L'article
34 de la Constitution
L'article 34 réaffirme la compétence du Parlement
pour voter la loi de finances et rappelle le principe du consentement
à l'impôt, le Parlement étant compétent
pour fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement
des impositions de toutes nature.
L'article 39
Il pose le principe de priorité de l'Assemblée
nationale pour l'examen des lois de finances.
L'article 40
Il limite le pouvoir d'initiative du Parlement en matière
financière.
L'article 47
Il enserre le Parlement dans de strictes limites de temps puisqu'il
ne dispose que d'un délai global de 70 jours pour adopter
(ou rejeter) un projet de loi de finances. Par ailleurs, ce
même article constitutionnalise l'existence de la Cour
de comptes. Il découle, enfin, de cet article le principe
de l'annualité budgétaire (repris aux articles
2 et 16 de l'ordonnance organique).
- L'influence
du droit international sur le droit budgétaire étatique
L'alinéa
14 du Préambule de la Constitution de 1946
La République française, fidèle à
ses traditions, se conforme aux règles du droit public
international.
L'alinéa 15 du Préambule de la Constitution de
1946
Sous réserve de réciprocité, la France consent
aux limitations de souveraineté nécessaires à
l'organisation et à la défense de la paix.
L'article 55 de la Constitution
Les traités ou accords régulièrement ratifiés
ou approuvés ont dès leur publication une autorité
supérieure à celle des lois sous réserve,
pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre
partie.
L'article 88 de la Constitution (révision constitutionnelle
du 26 juin 1992) (*)
La République participe aux Communautés européennes
et à l'Union européenne, constitués d'Etat
qui ont librement, en vertu des traités qui les ont instituées,
d'exercer en commun certaines de leurs compétences.
Sous réserve de réciprocité et selon les
modalités prévues par le traité de l'Union
européenne signé le 7 février 1992, la France
consent au transfert de compétences nécessaire à
l'établissement de l'Union économique et monétaire
2 - La
faible portée normative des sources textuelles non comprises
dans le bloc de constitutionnalité
- Les règlements
des Assemblées parlementaires
Ils fixent
les conditions de fonctionnement de chacune des deux chambres
et leurs règles de procédure. Certaines dispositions
relatives au débat budgétaire y sont contenues.
Ces textes ne font pas partie du bloc de constitutionnalité
alors même que leur constitutionnalité est soumise
au contrôle du conseil constitutionnel.
Les lois de
finances n'ont pas en principe de portée normative sur
le droit budgétaire lui-même. On y trouve néanmoins
quelques dispositions permanentes : le législateur est
compétent pour la détermination des ressources et
des charges, la fixation des règles fiscales et financières.
On relève que les finances sociales font l'objet désormais
du vote d'une loi de financement de la sécurité
sociale (cf. la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février
1996 et la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996).
Le pouvoir
réglementaire vient, en principe, seulement appliquer la
loi de finances. Il a cependant conservé une certaine compétence
en matière de comptabilité publique puisque l'article
34 de la Constitution ne la range pas dans le domaine de la loi
(sauf responsabilité des comptables publics : article 1er
de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959).
Nota : l'article 34-II-7 de la loi organique de 1er août
2001 revient en partie sur cette exception puisqu'il indique que
désormais la loi de finances " peut comporter toutes
les dispositions relatives à la comptabilité de
l'Etat et régime de la responsabilité pécuniaire
des agents des services publics ".
B
- La mise en place effective de la procédure budgétaire
par la voie d'une loi organique
La Constitution
du 4 octobre 1958 prévoit dans son article 34 (relayé
en cela par l'article 47) que les dispositions concernant les
lois de finances doivent être précisées et
complétées par une loi organique.
La procédure utilisée en 1959 par l'exécutif
pour édicter cette loi organique l'a conduit à sensiblement
contourner la Constitution puisque c'est par une ordonnance de
l'article 92 de la Constitution ayant, certes, force de loi que
le gouvernement a institué ce texte sans passer, ni par
la ratification du Parlement, ni par le contrôle du Conseil
constitutionnel.
Rédigée dans les secrets des bureaux du Ministère
de finances, l'ordonnance "organique" du 2 janvier 1959
a constitué durant plus de 40 années la pièce
maîtresse dans le processus de rationalisation du parlementarisme
( 1 ).
Il fallut attendre l'échec de trente-cinq tentatives de
réforme et l'enflement sans précédent des
critiques à son égard pour obtenir un certain rééquilibrage
dans les pouvoirs exercés lors de la procédure budgétaire
par l'intermédiaire de la loi organique du 1er août
2001 ( 2 ).
1 - La
consécration de la rationalisation parlementaire par l'ordonnance
portant loi organique relative aux lois de finances du 2 janvier
1959
Les effets
de l'ordonnance du 2 janvier 1959 se dévoilent tant par
les contraintes imposées au Parlement que par les libertés
laissées au gouvernement.
Les conséquences
néfastes de l'ordonnance sur les pouvoirs financiers du
Parlement
L'ordonnance a, selon la critique très persistante, restreint,
à de nombreux égards, encore un peu plus les pouvoirs
financiers du Parlement. On notera, par exemple, que sous l'empire
du décret de 1956, les commissions parlementaires avaient
un pouvoir de contrôle sur la répartition des crédits
budgétaires, alors que l'ordonnance de 1959 n'a plus prévu
une telle compétence pour le Parlement. Ses pouvoirs budgétaires
étant restreints tant du point de vue de l'initiative que
du point de vue des délais imposés, le Parlement
semble, en effet, devenir, avec cette ordonnance, une simple "
chambre d'enregistrement ", comme le soulignait en 1960 Jacques
CHABAN-DELMAS. On reproche alors à l'ordonnance d'aller,
à tort, plus loin que la Constitution dans la limitation
des compétences financières du Parlement.
Le meilleur exemple est donné par l'article 42 de l'ordonnance
qui interdit toute initiative parlementaire au regard du projet
de loi de finances, hormis trois exceptions (suppression ou réduction
de dépense, création ou accroissement de recette
et contrôle des dépenses publiques), alors que l'article
40 de la Constitution qui s'applique à la discussion de
tous les types de propositions de loi préconisait la logique
inverse : autoriser toutes les initiatives, hormis deux cas (diminution
des ressources publiques et création ou aggravation d'une
charge publique). Précisément, l'article 42 de l'ordonnance
conduisait donc a priori à refuser toute possibilité
de compensation entre les diminutions et les augmentations de
recettes, procédure pourtant autorisée par la Constitution.
Les compétences financières du Parlement étant
à l'origine du parlementarisme, cette charte budgétaire
remettrait donc en cause l'institution parlementaire, elle-même.
C'est pourquoi, Raymond MUZELLEC a pu parfois s'étonner
que : " théoriquement, le Parlement puisse renvoyer,
rejeter, amender, censurer ; en fait, il ratifie ". Le texte
de 1959 a donc accentué la tendance qui conduisait, depuis
1958, la presse et la littérature juridique a faire partout
l'oraison funèbre du parlementarisme, à tel point
que certains parlementaires ont posé la question : "
un Parlement pour quoi faire ?" (André Chandernagor).
L'imperfection
des règles de l'ordonnance
Les critiques les plus dures, à l'égard de l'ordonnance
de 1959, ont porté sur l'altération des règles
de cette ordonnance qui serait " imprécise, parfois
inapplicable, en tout cas inutilement contraignante vis-à-vis
du Parlement ".
Certaines dispositions comme les grands principes budgétaires
contenus dans l'ordonnance semblent aujourd'hui dépassés.
Mal adaptés au budget moderne, leur rigueur est sensiblement
atténuée au point que certains auteurs soulignent
leur aspect " chimérique ". De même, certaines
dispositions de l'ordonnance étant radicalement inapplicables,
ont donc été contournées. Ainsi, par exemple,
l'article 41 de l'ordonnance, imposant un vote par titre et par
ministère des autorisations nouvelles, étant irréalisable,
la pratique a donc, dès 1959, inversé la procédure
en instituant un vote par ministère et par titre, sans
que l'ordonnance soit pour autant modifiée.
Aussi, dans son Rapport sur l'exécution des lois de finances
(annexé à la loi de règlement), la Cour des
comptes dénonce-t-elle souvent les imperfections de l'ordonnance
de 1959 et surtout des pratiques budgétaires qu'y en découlent
et qui vont à l'encontre des dispositions de cette ordonnance
: la violation des règles d'utilisation des décrets
d'avances, l'utilisation de la période complémentaire
pour imputer des opérations d'un exercice à un autre,
l'inscription de crédits à un chapitre réservoir
alors que le chapitre de destination est connu, la violation du
principe de non-affectation des recettes, les créations
d'emploi par simples arrêtés ministériels,
les abus des procédures d'annulation de crédits,
l'ouverture de crédits par des lois de finances rectificatives
tellement tardives qu'ils ne peuvent qu'être reportés,
les transferts de crédits non réguliers, la tendance
à abuser de la procédure des fonds de concours,
l'utilisation de la formule des budgets annexes dans des cas où
elle n'est pas adaptée… Telles sont les défaillances
habituellement constatées par la Cour des comptes. Dans
son rapport au Président de la République de 1990,
la Cour des comptes dénonce ainsi " la dérive
coutumière qui s'est instaurée ". Ce constat
met en exergue le problème des sanctions prévues
contre les atteintes aux règles de l'ordonnance. Le principal
échec de celle-ci n'est-il pas, en effet, d'avoir posé
des règles budgétaires strictes sans les assortir
de sanctions efficaces ?
Les défauts de l'ordonnance ont donc fini par atteindre
la discussion budgétaire et le budget lui-même, qui
serait devenu " opaque, incomplet, gaspilleur et, pour tout
dire peu démocratique ". Dans ces conditions, Loïc
PHILIP assène le coup de grâce en déclarant
que : " la loi organique du 2 janvier 1959 est sans doute
la plus mal rédigée de toutes les lois organiques
".
Suite à
l'ensemble de ces critiques et résultats évidents
de cette dérive, plusieurs propositions de réforme
ont été faites à partir même de l'année
1959. Pourtant, force est de constater que l'ensemble de ces tentatives
ne connut, paradoxalement, que l'échec jusqu'à la
proposition de Didier Migaud devenue la loi organique du 1er août
2001.
2 - Le
renouveau de la procédure budgétaire avec la loi
organique du 1er août 2001
Le 28 juin
2001, le Sénat a voté en termes identiques à
ceux de l'Assemblée nationale le texte issu de la proposition
de loi organique relative aux lois de finances. Un tel dénouement
était pourtant loin d'être assuré. Il s'agissait,
en effet, de la trente-sixième tentative de réforme
de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative
aux lois de finances. Or, rien ne permettait de garantir qu'elle
serait la bonne. Au surplus, le texte devait être voté
en termes identiques par les deux Assemblées dans la mesure
où il constituait " une loi organique relative au
Sénat " au sens de l'article 46 de la Constitution.
Cependant, la convergence de circonstances favorables et d'engagements
personnels a permis la réalisation de cette prouesse constitutionnelle,
mais surtout politique.
La réforme était sous-tendue par deux objectifs
affichés, voire prophétisés : moderniser
la gestion publique pour réformer l'Etat et rénover
le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire.
En savoir
plus : La
réforme de la procédure budgétaire par la
loi organique du 1er août 2001
II) L'activation du droit budgétaire
par la jurisprudence
Imprécises
ou même, parfois, incohérentes, les dispositions
de l'ordonnance ont soulevé et soulèvent encore
de nombreux problèmes d'interprétation. Ceux-ci
ont conduit le Conseil constitutionnel à jouer le rôle
essentiel, mais qui ne lui revenait pas, de traducteur de l'ordonnance,
un rôle qui l'a souvent poussé à modifier
radicalement le sens de certains articles de l'ordonnance de manière
à les rendre compatibles avec les règles constitutionnelles.
C'est pourquoi, désormais la lecture de l'ordonnance seule
ne suffit plus car, comme le relève Loïc PHILIP, "
la plupart des articles de la loi organique ne peuvent être
analysés qu'à la lumière des décisions
du Conseil constitutionnel " ( A ).
Les jurisprudences tirées du Conseil d'Etat et de la Cour
des comptes offrent, en revanche, un intérêt limité
quant au contenu du droit budgétaire ( B )
A
- Le contrôle de constitutionnalité des lois de
finances par le conseil constitutionnel
1 - L'intervention
du Conseil constitutionnel
La jurisprudence
du Conseil constitutionnel s'est surtout développée
après 1974, à partir du moment où 60 députés
ou 60 sénateurs (notamment, les parlementaires de l'opposition)
ont été en mesure de saisir le Conseil. Depuis lors,
le Conseil constitutionnel est presque systématiquement
saisi, du moins en matière de lois de finances.
La jurisprudence du Conseil a permis de pallier certaines difficultés
d'interprétation ou de lacunes de la constitution et de
l'ordonnance en forgeant des principes de valeur constitutionnelle
qui s'imposent à tous, exécutif et législatif
(par exemple, le caractère bipartite de la loi de finances,
79-110 DC et 79-111 DC).
Dès lors, par son intervention, le Conseil constitutionnel
a sans aucun doute permis un certain rééquilibrage
des pouvoirs, dans le respect de la Constitution (et surtout de
son esprit).
Ceci l'a parfois conduit à faire surgir des textes des
dispositions qui semblent bien éloignées de ce qui
ressort de leur simple lecture. C'est même parfois le contraire
de ce qui était écrit qui est relevé par
le Conseil. Ainsi, par exemple, l'article 41 de l'ordonnance,
imposant un vote par titre et par ministère des autorisations
nouvelles, étant irréalisable, la pratique a donc,
dès 1959, inversé la procédure en instituant
un vote par ministère et par titre, sans que l'ordonnance
soit pour autant modifiée.
2 - Les
principaux apports de la jurisprudence constitutionnelle
Il est impossible
de faire un inventaire exhaustif des décisions du Conseil
constitutionnel ayant contribué à la définition
du droit budgétaire. On dit même que, lors de son
contrôle, le Conseil constitutionnel réalise en fait
l'actualisation des textes. Il oriente certainement, selon l'évolution
de la société et de son environnement juridique,
le sens de certaines d'entres-elles.
Le premier apport du Conseil constitutionnel au droit budgétaire
provient évidemment de l'intégration de l'ordonnance
du 2 janvier 1959 au bloc de constitutionnalité. Ainsi,
toutes les dispositions de l'ordonnance sont devenues des normes
de référence dans le cadre du contrôle de
constitutionnalité du Conseil. Celui-ci estime, même,
qu'il peut soulever d'office les moyens tirés de la violation
de la loi organique (73-51 DC).
C'est, par ailleurs, le Conseil constitutionnel qui a véritablement
donné une consistance juridique à certains grands
principes comme celui de l'égalité fiscale dont
on connaît l'importance pratique aujourd'hui (première
application, 73-51 DC).
Le Conseil porte, en outre, une attention particulière
à certains principes comme celui de la priorité
de l'assemblée nationale (76-73 DC).
Le Conseil n'a pas hésité à mettre en œuvre
un nouvel objectif à valeur constitutionnelle propre à
la matière financière, à savoir la maîtrise
des dépenses de santé (90-283 DC).
Le Conseil a reconnu l'existence d'un principe de sincérité
budgétaire, dès 1994, sans pour autant sanctionner
les dispositions mises en cause par les requérants. Le
principe de sincérité a été inscrit
dans la loi organique du 1er août 2001.
Enfin, c'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui aura
permis de comprendre la portée et le sens précis
de l'article 40 de la Constitution, notamment la notion de charge
publique, les possibilités de compensation, etc…
B
- Le contrôle juridictionnel de l'exécution des
lois de finances
Le contrôle
juridictionnel des actes budgétaires étant, par
définition un contrôle opéré sur des
actes d'exécution, il n'en ressort que peu de principes
relatifs aux règles de droit budgétaire.
1 - La
jurisprudence administrative
Les arrêts
du Conseil d'Etat ont, au premier chef, eu pour objet de refuser
tout contrôle de légalité sur des actes réglementaires
d'application de la loi de finances qui, selon la Haute Assemblée,
sont inopposables aux particuliers, voire aux parlementaires (CE,
27 février 1987, M. Noir).
Reste que l'intervention du Conseil d'Etat a été
très précieuse, notamment pour la détermination
de la nature juridique de certains actes budgétaires, ainsi
que pour l'interprétation de certaines dispositions de
l'ordonnance organique (CE, 12 avril 1991, Syndicat national
de l'enseignement chrétien CFTC et autres).
Le Conseil d'Etat connaît, en outre, des actes réglementaires
relatifs à la comptabilité publique (contentieux
des ordres de recettes). Il est, enfin, juge de cassation des
arrêts rendus par la Cour des comptes et la Cour de discipline
budgétaire et financière.
2 - La
jurisprudence financière
La Cour des
comptes est juge des comptes des comptables publics de l'Etat
et des autres personnes morales de droit public, soit en première
instance, soit en appel des jugements définitifs des Chambres
régionales des comptes. Elle assure aussi la vérification
des comptes et de la gestion des établissements publics
de l'Etat à caractère industriel et commercial et
des entreprises publiques.
Mais, surtout en application de l'article 47 de la Constitution,
elle assiste le Parlement dans son contrôle de l'exécution
des lois de finances. C'est ainsi son activité d'information
qui intéresse particulièrement le droit budgétaire.
Lors de son rapport annuel au Président de la République
et lors du rapport sur le projet de la loi de règlement,
par exemple, elle met l'accent sur un certain nombre de dysfonctionnements
et suggère des réformes. Elle n'est d'ailleurs pas
étrangère à la réalisation de la loi
organique du 1er août 2001. Elle retire, d'ailleurs, de
cette loi un certain élargissement de ces compétences,
notamment en relations avec le Parlement.
La Cour de
discipline budgétaire et financière constitue la
seconde juridiction financière supérieure. Elle
sanctionne les éventuelles irrégularités
commises par les ordonnateurs (violation du principe de la séparation
des ordonnateurs et des comptables, par exemple). Son apport au
droit budgétaire est extrêmement limité.
En savoir plus :
-
La réforme de la procédure budgétaire par
la loi organique du 1er août 2001
-
Conseil constitutionnel, 2001-448 DC, 25 Juillet 2001, Loi organique
relative aux lois de finances
-
Doctrine relative
à la loi organique du 1er août 2001
(*)
La révision constitutionnelle du 26 juin 1992 a permis
d'intégrer les prescriptions du traité de Maastricht
dans le corps même de la Constitution.
Les ressources propres communautaires
Dès l'origine, au moment de l'entrée en vigueur
du traité de Paris en 1952, l'existence de ressources propres
à la Commission européenne du charbon et de l'acier
(CECA) était acquise. En revanche, les traités de
Rome, signés en 1957, prévoyaient le financement
des deux Communautés CEE (Communauté économique
européenne) et CEEA (Communauté européenne
de l'énergie atomique) par des contributions financières
des Etats. Il était cependant prévu que des ressources
propres pourraient être mises en place lors de l'établissement
de l'union douanière. Sur cette base, la décision
du 21 avril 1970 a permis de remplacer les contributions nationales
par un système de ressources propres comprenant les prélèvements
agricoles, les droits de douane et une ressource permettant d'équilibrer
le budget par application d'un taux (de 1% aujourd'hui) sur l'assiette
de la taxe sur la valeur ajoutée perçue dans les
Etats membres.
La réforme des finances communautaires de 1988 a modifié
et élargi la composition des ressources propres de la Communauté,
notamment en créant une nouvelle catégorie de recettes,
fondées sur le PNB, qui provient de l'application d'un
taux (de 1,27 % aujourd'hui) à la somme des PNB de tous
les Etats membres. Pour la France, le prélèvement
pour le budget des communautés européennes atteint,
en 2002, 16,87 milliards d'euros (110,66 milliards de francs).
La France est un pays structurellement contributeur net. Cependant,
deuxième contributeur en volume derrière l'Allemagne,
notre pays n'était plus que le septième contributeur
net en 1999 (avec un solde de 1,16 milliard d'euros, elle se plaçait
derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie,
la Belgique et la Suède).
Les critères de convergence et la " discipline
budgétaire " imposés par le Traité de
Maastricht
Le traité de l'Union européenne signé le
7 février 1992 prévoit l'instauration d'une politique
économique fondée sur l'étroite coordination
des politiques économiques des Etats membres, impliquant
des prix stables et des finances publiques saines. En particulier,
les Etats doivent éviter les déficits excessifs
(3 % du PIB)
Les diverses réglementations
On note, enfin, que certaines réglementations communautaires
(agricoles, par ex.) ont une influence indirecte sur le budget
de la France.
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