La
première d’entre elles résulterait d’un conflit d’intérêts entre
l’association bénéficiaire de l’emprunt et la commune, au travers
la personne du précédent maire. La commune, puis le CLF reprochent
en effet à ce dernier d’avoir contrevenu aux dispositions de
l’article L. 121-35 du code des communes (13), en ayant présidé la séance au cours de laquelle le conseil
municipal a accordé la garantie d’emprunt litigieuse, alors
qu’il exerçait également les fonctions de trésorier de l’association
(14).
Par
ailleurs, la CRC a rapporté que la signature du contrat a été
antérieure à la transmission au représentant de l’Etat de la
délibération autorisant le maire à engager la commune (15).
11.
Or, la CAA va rejeter au fond ces arguments, en relevant
que le créancier ne peut invoquer sur le terrain de la responsabilité
extra-contractuelle des fautes qui auraient été commises par
la commune en accordant sa garantie, tant que le contrat de
garantie d’emprunt subsiste. En d’autres termes, la Cour, constatant
l’existence de liens contractuels entre le créancier et la commune,
oppose aux parties l’impossibilité d’invoquer des causes de
responsabilités sur un fondement extra-contractuel pour des
situations contractuelles. En arrêtant cette position, les juges
d’appel confirment le sens du jugement rendu en première instance.
12.
Pourtant, ainsi que l’a suggéré le commissaire du gouvernement
par une incidente (16), cette position peut
rencontrer certaines objections.
Une
première série d’observations est relative à la portée de l’obligation
faite au juge d’examiner les moyens soulevés par un requérant
lorsqu’il décide de rejeter au fond une demande. Il semble en
effet acquis que, si de tels moyens ne sont pas inopérants et,
par ailleurs, sont maintenus par les requérants, le juge doit
justifier sa décision “en faisant apparaître le mal-fondé de
tous les moyens invoqués par le demandeur (17)”. La jurisprudence rappelle en outre qu’il s’agit d’un cas
d’ouverture possible pour le contrôle de la régularité d’une
décision juridictionnelle (18).
Or,
l’arrêt ne semble pas examiner ces griefs. Il paraît cependant
difficile de les assimiler à des moyens inopérants, puisqu’ils
constituent le fondement de la demande du créancier. Il est
vrai que le contrôle des moyens au fond n’aurait pas été nécessaire
si un moyen d’irrecevabilité avait prospéré. Dans cette affaire,
un tel moyen aurait probablement découlé d’une argumentation
méconnaissant le caractère de droit privé du contrat de garantie
d’emprunt. En vertu de la répartition des compétences entre
les deux ordres de juridictions, seules les juridictions judiciaires
pourraient effectivement connaître d’un contentieux relatif
à l’exécution d’un tel contrat (19). Cependant, une autre difficulté apparaît alors à la lecture
de l’arrêt. En estimant que le contrat de garantie d’emprunt
subsiste, la Cour administrative d’appel n’a-t-elle pas, par
là-même, reconnu la validité d’un tel acte ?
On
peut ajouter à ces remarques une seconde série d’observations
se rapportant cette fois-ci au fondement du rejet de la demande.
L’impossibilité
d’invoquer des causes juridiques reposant sur le terrain de
la responsabilité extra-contractuelle lorsqu’il existe un lien
contractuel entre des parties est une règle unanimement reconnue
par les juridictions (20). Différant notamment de l’exception de recours parallèle en
ce qu’elle peut être invoquée par le juge lors d’un contentieux
en responsabilité (21), cette cause d’irrecevabilité de conclusions indemnitaires
est opposée aux parties pour justifier le rejet d’une demande
nouvelle, fondée sur une cause (22) juridique distincte de la responsabilité contractuelle. Certes,
il n’est pas clairement établi s’il s’agit ou non d’un moyen
d’ordre public. En revanche, il est possible d’affirmer qu’une
telle cause d’exclusion repose sur l’existence d’un lien contractuel
(23). La jurisprudence est particulièrement
établie sur ce point. Un arrêt récent a d’ailleurs souligné
que cette règle fait obstacle à ce qu’une société, contestant
la décision d’une collectivité locale co-contractante de résilier
unilatéralement une convention au motif de l’inobservation des
obligations contractuelles prévoyant cette hypothèse, puisse
étendre le fondement de la responsabilité administrative de
la collectivité locale à des faits extérieurs à cette convention
(24).
13.
Quoi qu’il en soit, si l’on s’en tient à la motivation de
l’arrêt, l’hypothèse de la recevabilité d’un recours en responsabilité
de la collectivité locale devant le juge administratif semble
donc fort compromise.
Cependant,
après réexamen de la motivation du demandeur, un doute surgit
sur ce point.
Conformément à la jurisprudence, celui-ci a pris soin de bâtir
son recours en responsabilité devant le juge administratif en
excipant de l’illégalité des fautes commises par la collectivité
avant la signature du contrat (25). Cela revient
à dire que le requérant a espéré obtenir gain de cause en s’appuyant
sur des irrégularités dont le juge administratif, juge de plein
contentieux, peut connaître alors même que le processus contractuel
engagé par les parties relève d’un régime de droit privé. S’agit-il
là d’une instrumentalisation particulière de la théorie des
actes détachables aux fins de recherche en responsabilité d’une
collectivité publique ?
On
sait qu’en application de cette technique, les parties cocontractantes
sont admises à contester par la voie de l’excès de pouvoir des
actes détachables d’un processus contractuel relevant en principe
d’un régime de droit public. Dans cette affaire, ce n’est pas
à proprement parler le cas, puisque le contrat qui est proposé
à la collectivité locale est un contrat de droit privé. Cependant,
le formalisme décisionnel nécessaire (26)à la conclusion de ce contrat est, mutatis mutandis,
très proche de celui exigé pour la passation des contrats de
droit public (27). Or, la jurisprudence, en application de la théorie des opérations
complexes, admet que l’on puisse exciper de l’illégalité d’une
décision non réglementaire définitive à l’appui d’un recours
visant à mettre en jeu la responsabilité extra-contractuelle
(28) d’une collectivité publique. Telle semble
bien l’intention du Crédit local de France. Celui-ci, en effet,
cherche manifestement à isoler du processus contractuel de droit
privé la délibération au cours de laquelle le conseil municipal
a dû, selon une exigence déjà ancienne (29) et rappelée de façon quasi-constante par la doctrine (30), accepter l’engagement de garantie et, consécutivement, autoriser
le maire à signer le contrat en son nom (31).
La
nature juridique d’un tel acte est connue: il s’agit d’une décision
individuelle à caractère pécuniaire (32). Impliquant une appréciation de la part du conseil municipal,
cette décision crée de plus des droits au profit de son bénéficiaire
si elle devient définitive. C’est dire qu’au cas de modification
ou de retrait elle est soumise à des conditions particulières
(33). Le problème dans cette affaire vient
de ce que le demandeur prétend que cette délibération est entachée
de deux vices. Conformément à ce qui a été dit précédemment,
la présence du maire au cours de la délibération aurait introduit
une première irrégularité. Au surplus, le CLF allègue de l’incompétence
du maire pour signer le contrat en raison de l’absence de délégation
régulière du conseil municipal à son endroit. De sorte que la
base du recours ne peut être la violation de droits acquis,
mais bien la faute, ou peut-être même les fautes (34)
commises par la collectivité, au moins en ne transmettant pas
régulièrement sa délibération au représentant de l’Etat comme
elle en avait l’obligation (35).
Pour
toutes ces raisons, il serait peut-être souhaitable d’examiner
à nouveau la portée de l’arrêt sur ce point. Ceci, sans préjudice
de l’examen des causes exonératoires de responsabilité de la
collectivité en raison de fautes qu’aurait pu commettre le Crédit
local de France en acceptant un engagement dans de telles circonstances
(36).
Ceci
aurait-il pu être résolu si le créancier avait pu obtenir l’engagement
de la responsabilité de la commune sur le terrain de la responsabilité
contractuelle ?
q B.- La responsabilité administrative contractuelle,
une cause pratiquement inopérante au cas de difficultés liées
à l’exécution d’un cautionnement communal
our
engager une action en justice sur le fondement de la responsabilité
administrative contractuelle, le Crédit local de France aurait
pu faire le choix de soutenir l’une des deux hypothèses suivantes.
Une
première option aurait pu le conduire à établir que l’origine
de son préjudice découle en réalité de l’inexécution du contrat
par la collectivité locale ou, en proposant une interprétation
différente du refus opposé par la commune, d’une décision de
résiliation unilatérale.
Pour
que l’un de ces deux moyens soit accueilli par le juge administratif,
il aurait fallu que le créancier établisse clairement l’objet
et, surtout, la nature publique du contrat dont il entendait
se prévaloir. En effet, compte tenu de la question posée, la
qualification exacte du contrat, cautionnement ou garantie d’emprunt,
importe moins (37) que la nature juridique
du contrat dont dépend finalement la compétence juridictionnelle.
Or, le contrat garantissant, d’une manière générale, le prêt
d’une somme d’argent est par nature un contrat soumis à un régime
de droit privé. Cependant, la réticence légitime manifestée
par la jurisprudence à qualifier de droit public une convention
ayant un objet financier (38) s’efface, lorsque l’une des parties parvient à démontrer l’existence
au sein des stipulations de l’acte des critères traditionnels
du contrat administratif. Si les juridictions ont identifié
peu de clauses exorbitantes (39) du droit commun au sein des contrats de garanties d’emprunt,
le créancier aurait pu en revanche tenter de démontrer qu’en
garantissant un emprunt nécessaire à la réalisation d’une structure
d’accueil de travailleurs handicapés sur le territoire de la
commune, cette dernière participait (40) à l’exécution d’une mission de service public (41) . Cette position ne serait pas sans rappeler la suggestion
qu’ont fait certains auteurs de faire dépendre une telle qualification
du degré d’implication du banquier dans la distribution des
prêts garantis (42). Ici, la formulation du problème est cependant différente
: dans le cas présent, l’on rechercherait en effet à faire découler
cette qualification non plus de l’activité du prêteur, bénéficiaire
de la sûreté, mais des agissements de la caution elle-même.
15. Si la qualification publique du contrat
avait été retenue, le créancier aurait pu dès lors inviter le
juge à analyser la portée de la décision de refus et motiver
sa demande en réparation en invoquant le préjudice subi du fait
d’une décision de résiliation unilatérale prise par la commune.
Il aurait pu également demander à être indemnisé du préjudice
subi du fait de l’inexécution de l’obligation consentie par
la collectivité (43). Toutefois, l’octroi
d’une indemnisation se rapportant à ce dernier moyen est plus
incertaine.
Cependant,
ces deux cas de figure resteront, pour le cas présent, hypothétiques,
puisque, en l’espèce, la Cour administrative d’appel semble
admettre, sans avoir recherché de manière explicite la nature
juridique de la convention fondant l’engagement de garantie,
qu’il s’agit d’une convention de droit commun. Pourtant, la
jurisprudence semble, de façon assez constante, exiger que le
juge établisse expressément la nature juridique de l’acte avant
de statuer (44).
Il est vrai que le juge était saisi d’une demande en réparation
d’un préjudice fondée non sur une décision d’exécution du contrat,
comme aurait pu l’être un recours fondé sur la décision de refus,
mais découlant de fautes commises par la collectivité au moment
de la conclusion du contrat de garantie. Évitant ainsi l’écueil
de l’incompétence du juge administratif à raison d’un problème
touchant à l’exécution d’un contrat droit privé, le Crédit local
de France a donc choisi la première option que nous annoncions
en introduction de ces observations : cet établissement a évoqué
un préjudice trouvant sa source dans des actes détachables du
contrat de droit privé.
Ce
faisant, le CLF exclut tout recours en responsabilité contractuelle
devant la juridiction administrative.
Mais ce n’est pas tout. Il porte également le débat contentieux
dans un espace redoutable, à savoir le domaine des litiges pour
lesquels le juge n’a pas légalement la compétence pour connaître
du régime juridique de l’acte principal.
Ø II.- Les litiges relatifs aux cautionnements communaux, vecteurs
des hésitations légitimes du contrôle juridictionnel
’une
certaine manière, les garanties d’emprunt consenties par les
communes à des tiers constituent des “opérations spéciales à
gestion privée” (45) . Le législateur en a eu nettement conscience lorsque celui-ci
a énoncé, de manière dérogatoire, un certain nombre de conditions
pour l’octroi de telles aides indirectes (46). La présente affaire fournit une illustration des conséquences
pour l’administration d’évoluer dans un environnement juridique
de droit commun. En utilisant les instruments du commerce juridique
privé, l’administration consent, outre l’abandon de certaines
prérogatives exorbitantes du droit commun, à ce que les juridictions
judiciaires puissent connaître au principal des litiges survenant
en application des actes ainsi conclu (47). La difficulté en la matière vient de ce qu’une compétence
résiduelle subsiste au profit des juridictions administratives.
17.
La présente affaire est un cas topique de contentieux pouvant
faire appel aux compétences des juridictions de chacun de deux
ordres juridictionnels. En réalité, le problème se pose en des
termes plus complexes. En plus de l’intervention des juridictions
de deux ordres, il est possible en effet de solliciter, comme
l’ont fait les requérants, l’intervention des juridictions financières.
Mais celles-ci agissent alors en vertu d’un titre de compétence
particulier: leur collaboration est celle d’une autorité administrative
(48) dotée d’une expertise technique dans les domaines financier
et comptable.
En
somme, de tels contentieux confrontent le justiciable à une
parcellisation de la compétence juridictionnelle, doublée, en
l’absence de règles clairement établies par le législateur (devait-il
faire autrement ?), d’un lot d’incertitudes en matière de collaboration
entre les juridictions et les experts. Ce sont autant de points
qu’il nous faut à présent éclaircir.
q A.- Une première source de difficultés: établir
l’existence d’une contestation sérieuse de l’obligation de
cautionnement
’éclairage
indirect apporté à la décision de la Chambre régionale des comptes
ne doit pas pour autant laisser dans la pénombre le concours
apporté par les magistrats financiers à l’établissement de l’exactitude
des faits (49).
Les
requérants ont manifestement saisi tout l’intérêt qu’il pouvait
y avoir à exploiter les renseignements issus d’une expertise
financière diligentée par une CRC. Il semble inutile d’insister
à nouveau sur le fait que les recours des protagonistes ont
largement pris appui sur les observations produites par ladite
chambre lors de son avis de contrôle budgétaire. En revanche,
il y a lieu de souligner l’originalité avec laquelle lesdits
requérants ont exploité cet avis. Leur recours juridictionnel
n’a pas eu pour objet de contester le refus de la chambre de
reconnaître un caractère obligatoire à la dépense litigieuse.
Loin s’en faut. En réalité, tous deux s’accordent sinon sur
le sens final de cette décision, du moins sur la motivation
qui y a été retenue. Leurs divergences, aux origines du litige,
proviennent finalement de la portée des faits relevés par la
CRC.
19.
Il est intéressant de relever cette situation paradoxale:
la commune et le CLF invoquent tous deux l’existence d’irrégularités
lors de la conclusion de la convention, mais l’une pense justifier
ainsi le refus de voir jouer sa garantie. De son côté, le CLF
ne semble pas contester ce refus, mais il tire argument des
mêmes irrégularités pour tenter de faire reconnaître son droit
à compensation financière. De telle sorte que l’opposition entre
les deux conclusions n’est pas frontale.
20.
Certes, il appartient aux magistrats de prendre une décision
sur ces points. On aura néanmoins remarqué que cette espèce
pose, d’une certaine manière, la question du contrôle de la
décision de la CRC par des juridictions. Cette interrogation
procède de la valeur probante d’une telle décision. Dès lors
que le législateur a imposé la saisine de la chambre régionale
des comptes lors de toute demande d’inscription d’office (50) au budget d’une collectivité locale des crédits correspondant
au montant d’une dépense litigieuse et sans imposer, semble-t-il,
à l’examen de la Chambre des limites à raison de la nature de
l’acte (51), il est légitime de se demander si l’on peut attacher une
autorité particulière aux décisions produites par une CRC dans
ce cadre. Cela revient finalement à la question de savoir si
les requérants pourront, au vu d’une telle décision, se prévaloir,
avec quelques garanties de succès, de son sens, voire d’une
partie de sa motivation.
21.
La jurisprudence a répondu en grande partie à cette question,
en indiquant qu’une telle décision est une décision administrative,
susceptible de recours pour excès de pouvoir et soumise au contrôle
du juge portant sur l’erreur de droit (52).
L’on doit approuver cette jurisprudence qui, permettant d’obtenir
l’annulation pour excès de pouvoir d’une décision aux motifs
juridiquement erronés, reconnaît en même temps l’appréciation
discrétionnaire portée par la Chambre en la matière (53). Il y a donc lieu de reconnaître à ce type de décision, selon
la formule consacrée, une “autorité de la chose décidée” (54)
d’une force particulière. Ainsi, dans la mesure où le contrôle
de l’erreur de droit ne s’oppose pas à ce que le juge contrôle
l’exactitude matérielle des faits, il paraît assez juste de
penser que, bien qu’étant des éléments de preuve réfragable,
ces décisions peuvent concourir avec une certaine efficacité
à former l’intime conviction du juge.
22.
A ce titre, un parallèle intéressant pourrait être suggéré
entre les faits précisés dans la décision de l’espèce et les
éléments de preuve formelle retenus par les juridictions judiciaires
lors de l’examen des circonstances ayant entouré la conclusion
d’un contrat de garantie d’emprunt. Les dispositions de l’article
1326 du Code civil exigent en effet, au moment de la conclusion
d’un contrat unilatéral sous seing privé, le respect de certaines
conditions de forme et, notamment, l’indication du montant de
la somme d’argent faisant l’objet de la sûreté et la signature
de celui qui souscrit cet engagement. Le juge judiciaire apprécie
l’exécution de ces formalités en y voyant des règles de preuve,
non des conditions de validité de l’obligation elle-même (55). Dans une jurisprudence récente (56), la
Cour de Cassation a confirmé le sens de cette interprétation
en estimant valide un engagement de cautionnement souscrit par
une commune en l’absence d’indication du montant exact de la
somme garantie dans l’acte de cautionnement, dès lors que l’information
du conseil municipal a été suffisante, au regard notamment de
la connaissance et de la portée de l’engagement clairement indiquée
dans le texte de la délibération ayant approuvé le principe
du cautionnement.
23. Tenant compte
de cet état de la jurisprudence, il est assez paradoxal que
le juge administratif, en l’espèce, n’ait pas examiné des faits
repris par le créancier avec des qualifications de faute et,
surtout, des faits pour lesquels la chambre régionale des comptes
a estimé qu’ils révèlent une contestation sérieuse de l’obligation
litigieuse (57). Il est exact d’opposer à cela que le juge n’était pas saisi
de la question de légalité de la décision de la CRC et que,
de ce fait, la question de la qualification de la dépense ne
lui était pas directement soumise. On peut avoir cependant une
hésitation à suivre le rejet de l’examen de tels moyens. À moins,
peut-être, de voir au travers de cette espèce le début d’un
rapprochement avec une jurisprudence de la Cour de cassation
(58) estimant que les tribunaux judiciaires,
compétents pour statuer sur les problèmes d’exécution se rapportant
aux contrats de cautionnement souscrits par les communes, sont
également compétents pour statuer sur la validité de ces cautionnements
au regard des dispositions du code [général des collectivités
territoriales].Une initiative jurisprudentielle (59), identifiant plusieurs types de décisions au sein du texte
de la délibération communal acceptant l’engagement de cautionnement,
jette néanmoins un doute sérieux sur la viabilité de cette proposition.
Quoi
qu’il en soit, une réponse affirmative induirait probablement
un changement important en matière de compétence juridictionnelle.
Il
nous reste à envisager les termes de ce débat. Auparavant, nous
aurons pris soin de le placer sur le terrain de la collaboration
interjuridictionnelle.
q
B.- Des contentieux reflétant une pondération délicate entre
la collaboration interjuridictionnelle et la fonction de juger
n
l’absence de règles textuelles précises, il revient au juge
d’interpréter les dispositions dont les parties se prévalent
devant lui, dès lors que le litige qui lui est soumis est susceptible
d’être tranché au fond. Il s’agit d’une obligation consubstantielle
à la fonction de juger. Exigeant
une grande rigueur, les juges y font face avec beaucoup de sagesse
et de prudence.
25.
On retrouve en filigranes une problématique semblable avec
la présente espèce. Le problème central qui se posait impliquait
en effet d’apprécier l’étendue de la compétence de la juridiction
administrative au cas de conclusions en responsabilité extra-contractuelle
fondées sur des fautes commises par une collectivité locale
lors de décisions administratives censées être détachées d’un
processus contractuel de droit privé.
26.
Si le débat contentieux avait été engagé sur le terrain
de la contestation de la décision de la CRC, le problème de
la compétence juridictionnelle aurait été posé, mais en des
termes différents. La confirmation ou l’infirmation de cette
décision, sur le fondement de l’existence d’une contestation
sérieuse, aurait permis aux juges de se prononcer sans avoir
à examiner le problème de l’existence d’une question préjudicielle
(60).
27.
Toutefois, l’espèce impliquait une appréciation plus délicate.
Au fond, la solution semblait être suspendue in fine à l’appréciation
de la légalité de la délibération du conseil municipal. Il était
alors possible de se demander si la question qui était posée
au juge au travers de l’examen de la légalité de la délibération
ne pouvait pas l’amener à apprécier la légalité de la convention
en vue de laquelle elle était intervenue.
Deux
solutions paraissaient envisageables. Une réponse affirmative
inconditionnelle aurait signifié l’incompétence de la juridiction
administrative et, par conséquent, l’obligation pour le juge
de rendre une décision d’incompétence. Une seconde voie se dessinait
toutefois sous la forme d’une interrogation. Cela aurait-il
pu être l’occasion de formuler une réponse plus nuancée, en
faisant découler de ce problème d’interprétation une hypothèse
de question préjudicielle ? Répondre par l’affirmative aurait
conduit le juge administratif à considérer que l’appréciation
du bien-fondé du moyen tiré de l’illégalité de la délibération
dépendait du point de savoir si la convention de cautionnement
était légale. Or, le principe d’une telle réponse n’est admis
que si la question de validité qui est posée au juge administratif
ne porte pas sur les conditions de mise en œuvre du cautionnement.
On observera d’ailleurs qu’en la matière, les juridictions judiciaires,
au cas de difficultés rencontrées dans l’appréciation de la
validité d’un acte administratif au cours d’une procédure en
responsabilité civile, ne posent, en application d’une jurisprudence
célèbre du Tribunal des conflits (61), des
questions préjudicielles qu’au cas d’inapplicabilité de la théorie
de l’acte-clair. Dans ce cas, elles portent notamment sur le
caractère exécutoire des délibérations de collectivités locales
approuvant des engagements de droit privé.
28.
Mais tels n’étaient pas les moyens soulevés par les requérants.
Ceux-ci étaient en effet appuyés sur les vices propres de la
délibération. Et la juridiction administrative est seule compétente
pour trancher de pareilles questions (62).
Par
ailleurs, une telle solution aurait eu, en termes d’opportunité,
des conséquences peu favorables à une résolution rapide du litige,
puisque, obligeant le juge administratif à surseoir à statuer,
elle aurait suspendu son appréciation finale de la responsabilité
de la collectivité locale à la décision du juge judiciaire,
présumé valablement saisi par les requérants sur ce point. Finalement,
cela aurait peut-être introduit davantage de confusion que de
clarté.
29.
Toutefois, en l’état, l’arrêt rendu laisse un sentiment
troublé en donnant l’impression que la collectivité locale pourra,
en se prévalant de ses propres fautes, échapper à ses obligations.
Pourtant,
sans préjudice des recours ouverts devant les juridictions judiciaires,
l’engagement de la responsabilité administrative de la collectivité
locale, corrélée avec les fautes d’imprudence que semblent avoir
commis l’organisme de crédit, aurait souligné la nécessité d’observer
les règles particulières permettant, en définitive, l’engagement
de crédits publics.
Gérald
Glaise (dtcoll@hotmail.com),
Chargé d’enseignement à la Faculté de droit
et de science politique d’Aix-Marseille
*
Note parue dans la Revue générale des collectivités territoriales
( Juillet-Août 2001,
n°18, pp. 946-958) et reproduite avec l’aimable autorisation
de l’auteur.
( Voir pour plus d’informations
http://www.editions-papyrus.com/)
Notes
(1) Les droits viennent à ceux qui veillent…. Ceux qui viennent
trop tard ont seulement les restes.
(2) Concernant ce sujet, v. P. Terneyre, La stabilité juridique
des aides financières publiques aux entreprises privées,
in Droit administratif de l’entreprise, JCP, E, 1989, p. 30
s.
(3) CAA Bordeaux, req. n° 96BX02214, 22 décembre 2000, Crédit
local de France, rendu sur les conclusions (inédites) de
M. Rey.
(4) V. R. Debbasch, L’intervention économique des collectivités
locales après les lois de décentralisation, RDP, 1986, p.
497 s.
(5) Décision OM/PB, D 91-01337, 3 juillet 1991, Commune
d’Epenède (Charente). Nous remercions le Président de cette
juridiction de nous avoir adressé gracieusement cette décision.
(6) Procédure dite de l’inscription d’office, régie par l’article
11 de la loi n° 82-213 modifiée du 2 mars1982, portant droits
et libertés des communes, des départements et des régions. V.
notamment à ce sujet, J.-L. Charlier, A. Doyelle, Dépenses
obligatoires, AJDA, 1991, p.191 s. et Le contrôle des
dépenses obligatoires, in Rapport public, Cour des comptes,
2000.
(7) Au début de l’année 2000, les communes avaient accordé
des garanties d’emprunts et cautionnements au profit d’entités
extérieures (hors SEM) pour plus de 120 millions de francs (plus
de 18 300 000 euros), dont 10 716 000 francs (1 633 640 euros)
au cours de l’année 1999. Les Notes bleues de Bercy, n° 208,
Les interventions économiques en 1999,1er-15 juin 2001,
p. 7.
(8) Le juge administratif a cependant estimé “qu’aucun texte
ne prévoit l’obligation d’un contrat exprès entre la caution
et le prêteur pour que l’engagement de caution, qui est un acte
unilatéral, soit valablement formé”. V. Tribunal administratif,
Marseille, 16 mai 1995, GOBTP, avec les observations
L. Deruy, RFDA, 1996, p. 364 s. En exceptant les règles de forme
particulières aux décisions des collectivités locales, la juridiction
rejoint ainsi l’appréciation civiliste d’un des principaux caractères
du contrat de cautionnement, à savoir celui d’être un “contrat
traditionnellement consensuel, formé entre le créancier et la
caution, par la seule volonté des parties contractantes, indépendamment
de toute formalité”. V. pour plus de détails à ce sujet, H.,
L., J. Mazeaud, F. Chabas, Y. Picod, Leçons de droit civil,
Sûretés et publicité foncière, Tome III, Volume I, 1999,
p. 28 s.
On
ne peut cependant, pour des raisons de sécurité juridique évidentes,
que préconiser la passation d’une telle convention. Et, bien
entendu, la solution ne vaut qu’en l’absence de texte contraire.
V. pour ce dernier cas un décret de 1977 imposant aux établissements
publics régionaux, lors de la constitution de fonds de garanties
auprès d’un certain nombre d’organismes désignés par ce décret,
la passation d’une convention définissant les conditions de
fonctionnement d’un tel fonds (article 6 du décret n° 77-849
du 27 juillet1977, JO, Lois et décrets, 28 juillet 1977, p.
3941).
(9) Article 1103 du code civil. Un tel contrat est distinct
de l’acte juridique unilatéral en ce qu’il fait naître des obligations
à la charge d’une seule partie, mais à la suite d’un accord
de deux volontés (cf. sur ce point, F. Terré, P. Simler, Y.
Lequette, Droit civil, Les obligations, Collection Précis,
Dalloz, 7e édition, n° 60 s., 1999).
(10) Les constats en ce sens sont nombreux. V. notamment, Cour
des comptes, Rapport public, 1987, p. 193 s.
Pour
des exemples attestant de l’actualité de tels risques pour les
collectivités publiques, malgré les recommandations formulées
par les juridictions financières au sein notamment des lettres
définitives d’observations de gestion adressées aux collectivités
concernées, v. CRC, Rhône-Alpes, 6 octobre 2000, Commune
d’Allevard (à propos de l’absence de toute convention entre
la commune et une société d’économie mixte à laquelle elle a
accordé six garanties d’emprunt, à hauteur de 50 % des crédits
consentis, pour un montant garanti de dix millions de francs,
sur une durée de dix ans).
(11) L’arrêt précise que l’association n’a remboursé aucune
échéance du prêt consenti par le CLF.
(12) Et ne pouvant, semble-t-il, invoquer une décision passée
en force de chose jugée reconnaissant l’existence de cette dette.
(13) Devenu depuis l’article L. 2131-11 du code général des
collectivités territoriales.
(14)Le juge annule la délibération d’un conseil municipal,
dès lors qu’il est établi que la participation d’un conseiller
municipal, ayant un intérêt à l’affaire faisant l’objet de la
délibération, a eu une influence décisive sur l’adoption de
cette décision. V. pour une application négative, CE req. n°
70 908, 16 décembre 1988, SCI Paule. En sens contraire,
TA Lyon, 6 juin 2000, Commune de Saint-Maurice-de-Remens
et autres, avec une note de J-P. Tomasi, AJDA, 2000, p.
1046.
(15) Infléchissant une décision qui, fortement inspirée de
considérations pratiques, avait admis que la délibération du
conseil municipal pouvait intervenir après la signature du contrat
(CE, 20 décembre 1963, Commune de Battigny, in J. de
Soto, Revue de jurisprudence administrative, RDP, 1964, p. 728),
la Haute Juridiction a jugé depuis que “la décision du maire
de signer un contrat encourt l’annulation, dès lors que cette
décision a été prise avant que la délibération du conseil municipal
l’autorisant à contracter au nom de la commune ait été transmise
au représentant de l’Etat” (CE, 20 janvier 1989, Ville de
Millau, avec une note F. Llorens, RDP, 1989, pp.1798-1799).
Réaffirmée à propos d’une délibération précédant un contrat
de droit privé (CE, avis, 10 juin 1996, Préfet de la Côte-d’Or,
avec les observations de J-C. Douence, RFDA, 1997, p. 84 s.),
cette jurisprudence a fondé l’annulation d’un arrêt qui a rejeté
un tel moyen sans l’examiner : v. CE, Section, 20 octobre 2000,
Société Citécable Est, req. n° 196 553, consultable sur
le site Web du Conseil, http://www.Conseil-Etat.fr.
(16) Bien que ne proposant pas à la Cour d’annuler le jugement
pour le moyen d’ordre public tiré de la méconnaissance de la
compétence de la juridiction administrative, celui-ci a néanmoins
fait part à la formation de jugement du “doute qu’il pouvait
y avoir” à [refuser de prendre cette décision]. M. Rey, conclusions
précitées, communiquées gracieusement par leur auteur et à qui
nous adressons, à ce sujet, de vifs remerciements.
(17) R. Chapus, Droit du contentieux administratif,
Montchrestien, 8e édition, p. 837.
(18) Au cas d’appel (CE, 25 mai 1990, Centre hospitalier
de Saint-Calais et M. Bisson, req. n° 65 921) comme en cas
de contrôle de cassation (CE, Section, 20 octobre 2000, Société
Citécable Est, arrêt précité avec une note de T. Celerier,
J-C. Coll. Terr.-Intercommunalité, janvier 2001, n° 7).
(19) TC, 12 janvier 1987, Ville d’Eaubonne, avec les
concl. de J. Massot, D., Jur., 1987, p. 205 s.
(20) P. Delvolvé, V° Responsabilité contractuelle, in
Responsabilité de la puissance publique, Répertoire de contentieux
administratif, sous la direction de F. Gazier et R. Drago, Dalloz,
n° 53 s.
(21) R. Odent, Contentieux administratif, Les Cours
de Droit, IEP Paris, Fasc. V, 1980, p. 1643.
(22) Bien qu’une jurisprudence a estimé que des “conclusions
reposant sur l’enrichissement sans cause ou sur des fautes extra-contractuelles
reposent sur des causes juridiques distinctes” (CE, 25 mai 1990,
Centre hospitalier de Saint-Calais, arrêt précité), la
plupart des arrêts retiennent la thèse de l’unicité de cette
cause. V. par exemple, CE, req. n° 11 939, 22 février 1980,
SA des sablières modernes d’Aressy.
(23) Pour un arrêt particulièrement explicite, cf. CE, 13 octobre
1978, Brunerie et autres, req. n° 04 875, 04 876.
(24) V. CAA Marseille, 15 octobre 1998, req. n° 97MA05239,
SARL Nice Jazz Productions, avec une note J-Y. Chérôt,
in CAA de Marseille, Chronique de jurisprudence, RFDA, 1999,
pp.1082-1083.
(25) Le principe n’est pas nouveau : cf. CE, 3 juin 1892, Guénebaut,
D. 1892, III, p. 85. Il est cependant affirmé de façon quasi-constante
par la jurisprudence : CE, 21 novembre 1930, De Kerguéven,
avec une note P-L. J., D. 1931, III, p. 14 s. - CE, Section,
20 avril 1934, Verdier, DH, 1934, p. 305.
(26) V. A. de Laubadère, F. Moderne, P. Delvolvé, Traité
théorique et pratique des contrats administratifs, LGDJ,
Volume I, 1983, n° 447 s.
(27) V. sur ce point V° Formes d’aides locales, in Droit
public des affaires, sous la direction de L. Rapp et P. Terneyre,
Lamy, 2001, n° 1640 s.
(28) CE, Section, req. n° 66 019, 24 février 1967, Gonthier.
(29) Cette obligation, constamment soulignée, résulte de l’article
61 de la loi du 5 avril 1884. V. pour plus de précisions, de
Ramel, Commentaire de la loi sur l’organisation municipale,
promulguée le 6 avril 1884, 4e édition, 1885, in 8°.
(30) V. par exemple M. Waline, note sous CE, 21 octobre 1949,
Ministre du Travail c/Berp, D., 1950, p. 76 s. V. également,
P. Lignières, Le droit nouveau des garanties et cautionnements
octroyés par des collectivités locales, Revue Banque et
Droit, 1997, spéc. p.14.
(31) Infléchissant en partie deux jurisprudences de 1989 (CE,
6 décembre 1989 (deux arrêts précités), Caisse fédérale du
Crédit mutuel et autres; SA CALIF), le Conseil, sur
l’invitation de son commissaire, M. Loloum, en confirmant indirectement
un jugement rendu par le TA d’Amiens (4 octobre 1993, Commune
d’Amiens c/Préfet de la Somme, avec les observations de
B. Triquenaux in AJDA, 1993, p. 888 s.) estime depuis un arrêt
rendu en 1994 (CE, 15 juin 1994, Commune de Longueau,
Leb. p. 318, concl. Loloum précitées), et confirmé plusieurs
fois depuis (CE, 19 octobre 1994, Caisse de garantie du logement
social; CE, 8 février 1999, Ministre de l’intérieur et
de l’aménagement du territoire et SA Daninvest, Commune de Longueau)
que le conseil municipal, s’étant borné à autoriser le maire
à prendre les mesures d’exécution qu’impliquait une délibération
donnant son accord pour un engagement de cautionnement, le juge
devra sanctionner toute délégation de compétence intervenue
au profit du maire pour la durée de son mandat. Ainsi, le juge
pourra annuler sur le fondement de l’incompétence toute signature
de convention intervenue à la suite d’une délégation irrégulière.
(32) V. par exemple, CE, req. n° 135 903, 28 juillet 1993,
Commune de Faye d’Anjou et autres, Leb., T., p. 658.
(33) De telles conditions n’excluent pas d’ailleurs que le
juge interprète la portée d’une telle décision et en déduise
des conditions suspensives implicites d’exécution. Son contrôle
sera alors étendu au respect de cette condition par le bénéficiaire
de l’aide. V. en ce sens, CE, Section, req. n° 09 369-09 413,
30 mars 1979, Secrétaire d’Etat aux universités et Université
de Bordeaux II.En matière de garantie d’emprunt, le juge
semble avoir d’ailleurs admis expressément le fait qu’une délibération
distincte de celle autorisant le maire à conclure une telle
convention puisse formuler une telle exigence. V. Cour de cass.,
Civ. 1, 13 mars 1996, Commune de Lézignan-Corbières (reproduite
in RFDA, 1996, p. 1140). V. également, mais pour une condition
qui, formulée lors de la délibération d’autorisation, n’a pas
été reprise dans l’acte de cautionnement, CAA Marseille, Assemblée
plénière, 1er juillet 1999, SA Daninvest, avec les conclusions
de J-C. Duchon-