Les limites du pouvoir budgétaire du Parlement européen

A l'origine des Communautés, le budget était voté par le Conseil statuant sur proposition de la Commission après un avis simple du Parlement européen. Cependant, cette situation faisant une place très réduite au Parlement européen sera rapidement dénoncée eu égard, en particulier, à un principe général du droit budgétaire : le principe du consentement budgétaire, c'est-à-dire le principe d'approbation parlementaire du budget.

A partir du début des années 70, les pouvoirs du Parlement européen vont se renforcer en deux temps. Tout d'abord, le Traité de Luxembourg du 22 avril 1970 attribue un certain pouvoir d'amendement au Parlement européen, mais la réforme demeure très partielle puisque le Conseil conserve encore le pouvoir de décision finale. Enfin, le Traité de Bruxelles du 22 juillet 1975 modifie fondamentalement la situation, le Conseil devient l'instance de proposition et il appartient, dorénavant, au Parlement européen d'arrêter définitivement le budget. Ce Traité s'efforce aussi de renforcer le pouvoir d'amendement budgétaire du Parlement européen. Ainsi, établit-il une distinction assez compliquée entre deux sortes de dépenses les dépenses dites obligatoires (DO) et des dépenses non obligatoires (DNO) sans pour autant prévoir la possibilité pour le Parlement européen de toucher aux recettes.

La conséquence pour le Parlement européen, c'est que les DO sont celles qui découlent obligatoirement du Traité ou des actes pris pour son exécution. Il s'agit de dépenses liées à des engagements juridiques déjà consentis par la Communauté. In concreto, cela recouvre surtout la PAC et certaines dépenses liées à des accords internationaux, notamment d'aide au développement. Les DNO sont celles qui ne découlent pas obligatoirement du Traité ou d'actes pris pour son exécution, c'est-à-dire des dépenses qui sont arrêtées librement par l'autorité budgétaire communautaire. Font partie de cette catégorie la cohésion économique et sociale qui maintenant talonne financière la P.A.C., ainsi que certaines autres politiques : les politiques dites nouvelles.

Toutefois, la distinction manque de clarté. Pour l'élucider, les institutions communautaires, notamment le Parlement européen et le Conseil ont passé plusieurs accords sous la formule de l'accord inter-institutionnel. Il convient de citer la déclaration commune des trois institutions politiques, du 30 juin 1982 modifiée par la déclaration commune du 6 mai 1999. Il en résulte que la ventilation entre DO et DNO s'opère chaque année au début de l'exercice budgétaire et à la suite d'une concertation entre les trois organes politiques au sein d'un groupe ad hoc, "le trilogue". La ventilation se fait au coup par coup.

En outre, les pouvoirs budgétaires diffèrent suivant la nature des dépenses. En ce qui concerne les dépenses obligatoires qui représentent pratiquement la moitié du budget communautaire, les pouvoirs du Parlement européen sont extrêmement réduits. Il ne peut faire que de simples propositions de modification qui sont des vœux ne liant en aucune manière le Conseil. En revanche, pour les DNO, les pouvoirs du Parlement européen sont accrus. Il peut, en effet, proposer de véritables amendements et des amendements sur lesquels il a le dernier mot, du moins, s'il se prononce à la majorité des trois cinquième des voix exprimées. Cependant, ce pouvoir d'amendement réel est enfermé dans une certaine fourchette. Aussi, le Traité de 1975 (aujourd'hui inclus dans le Traité de Rome) a prévu un taux maximal d'augmentation que le Parlement européen ne peut dépasser sans l'accord du Conseil. Ceci signifie que le " déplafonnement " du droit d'amendement exige le consentement de l'autre branche de l'autorité budgétaire. Ce taux qui a été fixé par la Commission à partir de trois indices : l'évolution du P.N.B. dans les Etats membres, l'évolution du coût de la vie et l'augmentation annuelle des budgets nationaux, se situe aujourd'hui à 6 ou 7% par rapport à l'exercice budgétaire précédent.