La réforme de la procédure budgétaire
par la loi organique du 1^er août 2001

" réforme historique " (R. Forni), " réforme tranquille " (L. Fabius)
ou " réforme en trompe l’œil " (J. Barrot)

Le 28 juin 2001, le Sénat a voté en termes identiques à ceux de l’Assemblée nationale le texte issu de la proposition de loi organique relative aux lois de finances. Un tel dénouement était pourtant loin d’être assuré. Il s’agissait, en effet, de la trente-sixième tentative de réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Or, rien ne permettait de garantir qu’elle serait la bonne (1). Au surplus, le texte devait être voté en termes identiques par les deux Assemblées dans la mesure où il constituait " une loi organique relative au Sénat " au sens de l’article 46 de la Constitution. Cependant, la convergence de circonstances favorables et d’engagements personnels a permis la réalisation de cette prouesse constitutionnelle, mais surtout politique (2).

La France s’est donc dotée d’une nouvelle " Constitution financière " qui jouit, enfin, d’une véritable légitimité démocratique (3), cela n’étant pas la moindre de ses qualités. Il reste maintenant à déterminer si elle concrétise toutes les promesses annoncées, et notamment savoir si elle réussit à nettoyer la procédure budgétaire, et le budget lui-même, de tous les défauts si souvent mis en exergue par la Cour des comptes (4) et la doctrine (5).

La réforme était sous-tendue par deux objectifs affichés, voire prophétisés : moderniser la gestion publique pour réformer l’Etat ( I ) et rénover le Parlement dans la procédure budgétaire ( II ). Il était ainsi question aux yeux de Didier Migaud, député auteur de la proposition de loi organique, de " compléter notre démocratie ". Il ne s’agissait donc pas là d’un projet iconoclaste, mais d’une ambition héritée de vingt rois, de deux empires et de cinq républiques. Un tel historique révèle l’ampleur de la tâche promise aux divers protagonistes.

Dans sa décision du 25 juillet 2001, le Conseil constitutionnel n’a censuré que deux dispositions comme non-conformes à la Constitution : la première instaurait une formalité préalable à la publication des lois (contraire à l’article 10 de la constitution), la seconde imposait à la Cour des comptes de soumettre son programme de contrôle à l’avis des commissions des finances des chambres parlementaires (contraire à l’article 64 de la Constitution et aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République). Ce faisant, il fait montre d’une conception relativement large de la compétence organique (en acceptant notamment les dispositions relatives à la comptabilité publique). Il consacre ainsi le large consensus qui a conduit à l’adoption de la proposition de loi organique (6).

Enfin, le calendrier relativement long prévu pour la mise en œuvre de cette nouvelle Charte budgétaire laisse a priori suffisamment de temps aux bureaux du Ministère des finances pour mettre en place cette réforme d’ampleur.

I) La modernisation de la gestion publique

A – La fongibilité des crédits (article 7)

- Le regroupement des crédits dans des missions et programmes
- Possibilité de missions interministérielles
- La fongibilité asymétrique des crédits

B – Le passage à une logique de résultat

- La budgétisation par objectif (article 7)
- La fixation d’indicateurs de performance (articles 48, 51 et 54)

C – L’amélioration de la clarté et de la lisibilité des comptes publics

- La définition complète et précise du contenu des lois de finances (articles 34 à 37)
- La mise en place d’une comptabilité d’exécution en droits constatés et l’obligation pour les administrations de mettre en œuvre une comptabilité analytique (article 51)
- Présentation obligatoire du budget de l’Etat en section de fonctionnement et d’investissement (article 51)
- L’évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale (article 17)

D – Le renforcement de l’universalité budgétaire

- La conception de l’impôt et de la taxe comme par nature étant une recette de l’Etat (article 2)
- La formulation de conditions pour l’affectation d’une recette de l’Etat à un tiers (article 2)
- Le recensement dans un état informatif de toutes les impositions affectées à des personnes morales autres que l’Etat (article 51)
- L’encadrement de l’affectation de recettes à des dépenses (article 16)

E – La consécration du principe de sincérité budgétaire (articles 32 et 33)

F – La reconnaissance des prélèvements sur recettes (article 6)

- La définition et l’évaluation précise et distincte des prélèvements sur recettes (article 6)

G – L’admission d’une gestion budgétaire pluriannuelle

- La généralisation des autorisations d’engagement (article 8)
- L’assouplissement des reports de crédits (article 15)
- L’établissement de projections à moyen terme (articles 50 et 52)

II) La rénovation du Parlement dans la procédure budgétaire

A – La nouvelle acception du principe de spécialité budgétaire et le renouveau du droit d’amendement parlementaire

- L’assimilation de la charge publique à la mission (article 47)

B – L’érection de dispositifs d’information continue des commissions des finances sur l’exécution budgétaire

- La commission des finances doit être informée
- La commission des finances donne un avis préalable sur les projets de décrets d’avance (article 13)

C - Le développement des pouvoirs de contrôle des commissions des finances

- L’obligation de communiquer tous les renseignements et documents permettant aux missions de contrôle et d’évaluation d’effectuer leurs enquêtes, évaluations, auditions et autres investigations sur pièces et sur place (article 57)
- Les observations faites par les missions de contrôle et d’évaluation doivent obtenir une réponse du gouvernement dans un délai de deux mois (article 60)
- La possibilité de saisir la juridiction compétente, statuant en référé, afin de faire cesser les entraves à la mission de contrôle et d’évaluation parlementaire (article 59)
- Les réponses aux questionnaires budgétaires doivent être fournies huit jours au moins avant la date de dépôt du projet de loi de finances (article 49)

D - L’institution du débat d’orientation budgétaire (article 48)

E - La réhabilitation de la loi de règlement (article 46)

F - L’établissement d’une procédure de ratification sur les décrets instituant une rémunération d’un service rendu par l’Etat (article 4)

G - L’impossibilité de remise en cause des objectifs votés sauf à revenir devant le Parlement (article 7)

H - Le renforcement du rôle d’assistance de la Cour des comptes à l’égard du Parlement (article 58)

I – La suppression des taxes parafiscales

J – La limitation quantitative des mesures de régulation budgétaire (article 14)

I) La modernisation de la gestion publique

A – La fongibilité des crédits (article 7)

La loi organique remet en cause le régime de spécialité des crédits tel qu’il était établi par l’ordonnance du 2 janvier 1959. Elle remet aussi en cause la distinction entre services votés et mesures nouvelles.

• Le regroupement des crédits dans des missions et programmes

La mission est " un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ". Un programme regroupe " les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis définis en fonction de finalités d’intérêt général ".

La discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission. Les crédits sont mis à disposition des ministères par les décrets de répartition. Ils sont dépensés par ministère.

Seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission. Ce régime de spécialité des crédits assouplit les conditions d’exécution des crédits pour les services de l’Etat

• Possibilité de missions interministérielles

A la discrétion du Gouvernement, on peut choisir de déléguer des crédits d’une mission à plusieurs ministres, mais chacun ordonnance les programmes relevant de son ministère.

• La fongibilité asymétrique des crédits

La répartition initiale de crédits à l’intérieur d’un programme est purement indicative. Dès lors, il est possible par une simple manœuvre de faire passer les crédits d’investissement en crédits de fonctionnement, et inversement. Cependant, pour éviter l’absorption des crédits par les dépenses de personnel, celles-ci sont sanctuarisées. Les crédits relatifs aux dépenses de personnel sont donc limitatifs. Il est donc impossible d’économiser sur certains postes pour approvisionner les crédits de personnel (l’inverse étant possible). La baisse récurrente des crédits d’investissement va donc perdurer.

B – Le passage à une logique de résultat

• La budgétisation par objectif (article 7)

Chaque programme est de la responsabilité d’un seul ministre. Aux programmes sont associés la poursuite d’objectifs et des perspectives de résultats. C’est donc sans doute sur les programmes que se focalisera le débat parlementaire (et non sur le périmètre des missions).

• La fixation d’indicateurs de performance (articles 48, 51 et 54)

Des indicateurs de performance sont associés au programme. Ces indicateurs sont précisés dans le "projet annuel de performances" de chaque programme qui accompagne les annexes explicatives du projet de loi de finances de l’année.Ils peuvent être également débattus lors de la présentation du "rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques".Les projets annuels de performance sont joints au projet de loi de règlement. Les écarts éventuels y sont constatés.

C – L’amélioration de la clarté et de la lisibilité des comptes publics

L’amélioration de la lisibilité des comptes publics s’affirme, au premier chef, par la volonté de passer des 850 chapitres budgétaires habituels à environ 150 ou 200 missions et programmes. Ces programmes et missions sont, au surplus, accompagnés d’objectifs à atteindre et d’indicateurs de performance.

Cependant, cette volonté n’est pas intégrale. En effet, les pouvoirs publics, dont les crédits sont (pour chacun d’entre eux) regroupés à l’intérieur d’une seule mission, font l’objet de plusieurs dotations. Or, la dotation est le régime de spécialité de crédits qui prévoit un régime d’information allégé et ne nécessite pas d’annexes explicatives comme les programmes. Il s’agit ici de " comptes-rendus allégés ". La dotation est donc un moyen de préserver l’autonomie financière des pouvoirs publics en ne les soumettant pas aux indicateurs de performance. On regrette néanmoins la persistance d’un certain manque de transparence à l’égard du financement des pouvoirs publics.

• La définition complète et précise du contenu des lois de finances (articles 34 à 37)

L’article 34 précise les dispositions qui relèvent tantôt du domaine obligatoire et/ou exclusif tantôt du domaine dit partagé des lois de finances.

Les articles 34 et 37 définissent le contenu des lois de finances rectificative et de la loi de règlement.

• La mise en place d’une comptabilité d’exécution en droits constatés et l’obligation pour les administrations de mettre en œuvre une comptabilité analytique (article 51)

Les actions et les coûts associés sont présentés dans les "projets annuels de performances".

• Présentation obligatoire du budget de l’Etat en section de fonctionnement et d’investissement (article 51)

Cette présentation est contenue dans une annexe jointe au projet de loi de finances de l’année.

• L’évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale (article 17)

Les fonds de concours sont, soit des fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public, soit le produit de legs et donations attribuées à l’Etat. Ces fonds doivent être employés conformément à la volonté de la partie versante. La première partie de la loi de finances prévoit et évalue les recettes, ainsi que le montant des crédits susceptibles d’être ouverts par cette voie. Tout dépassement des plafonds doit conduire à l’ouverture de crédits supplémentaires par l’intermédiaire d’une loi de finances rectificative.

Certaines dispositions ont pour objet de contenir le mouvement de " débudgétisation " observé depuis plusieurs années. Il n’y a pas cependant de vision globale sur l’ensemble des finances de l’Etat puisque la loi de financement de la sécurité sociale n’a pas été intégrée à la loi de finances. On déplore aussi le maintien des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor. En outre, les prélèvements sur recettes contreviennent assurément à ce principe.

• La conception de l’impôt et de la taxe comme par nature étant une recette de l’Etat (article 2)

On constate l’échec de l’introduction de la notion de " ressources partagées " voulue notamment par les représentants des collectivités territoriales.

• La formulation de conditions pour l’affectation d’une recette de l’Etat à un tiers (article 2)

L’affectation directe d’une recette de l’Etat à un tiers ne peut être opérée " qu’à raison des missions de service public confiées à lui " et sous une triple condition : autorisation donnée par la loi de finances de l’année (article 34), réaffectation totale ou partielle par une loi de finances lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’Etat (article 36) et évaluation de cette imposition dans une annexe explicative accompagnant la loi de finances de l’année (article 51)

• Le recensement dans un état informatif de toutes les impositions affectées à des personnes morales autres que l’Etat (article 51)

Une annexe explicative comporte la liste est l’évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’Etat

• L’encadrement de l’affectation de recettes à des dépenses (article 16)

Ces affectations peuvent revêtir trois formes : les budgets annexes, les comptes spéciaux et certaines procédures comptables particulières.

E – La consécration du principe de sincérité budgétaire (articles 32 et 33)

Le principe de sincérité est depuis quelques années un grief récurrent invoqué lors de la saisine du Conseil constitutionnel. Il n’a pas la même portée s’agissant des lois de finances (initiales, rectificatives et particulières) et des lois de règlement :

• Dans le cas des lois de finances initiales, rectificatives et particulières, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances. Cela implique aussi que le gouvernement informe le Parlement des changements de situation qui peuvent remettre en cause les grandes lignes de l’équilibre ;
• Dans le cas des lois de règlement, le concept est plus exigeant car il s’entend de l’exactitude des comptes.

F – La reconnaissance des prélèvements sur recettes (article 6)

Il s’agit d’impositions transitant par le budget de l’Etat alors qu’elles sont dues à d’autres personnes. Il en est ainsi d’une grande partie des ressources des collectivités territoriales et de l’Union européenne que l’Etat recouvre dans la masse indifférenciée des impôts qui lui sont dus, mais qu’il doit ensuite rétrocéder.

• La définition et l’évaluation précise et distincte des prélèvements sur recettes (article 6)

La transgression du principe d’universalité budgétaire n’est tolérée que dans la mesure où le Parlement peut en retrouver la trace dans la première partie de la loi de finances.

G – L’admission d’une gestion budgétaire pluriannuelle

• La généralisation des autorisations d’engagement (article 8)

Les autorisation d’engagement sont désormais applicables tant à l’égard des crédits d’investissement qu’à l’égard des crédits de fonctionnement.

• L’assouplissement des reports de crédits (article 15)

En fin d’année, les autorisations d’engagement peuvent être reportées sur le même programme ou sur un programme poursuivant les mêmes objectifs sans limitation de montant.

• L’établissement de projections à moyen terme (articles 50 et 52)

Le "rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation" contient des perspectives d’évolution pour au moins quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances.

En vue de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le rapport retraçant l’ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution comporte une évaluation financière, pour l’année en cours et les deux années suivantes, de chacune de dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le gouvernement.

Le législateur organique a fait le choix déterminant de rester dans le cadre de la Constitution. L’objet de la loi organique n’était pas de bouleverser les équilibres établis notamment entre le Gouvernement et le Parlement.

La loi organique n’a pas eu pour effet faire table rase des principes traditionnels du droit budgétaires. Les principes d’annualité, d’unité et d’universalité sont d’ailleurs réaffirmés à l’article 6 de cette loi.

• L’assimilation de la charge publique à la mission (article 47)

Le droit d'initiative du Parlement est étendu grâce à la possibilité de transférer des crédits d'un programme à l'autre, voire de créer des programmes au sein des missions, la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution s'appréciant au niveau de la mission.

Ces amendements devront être motivés. Aussi seront-ils contrôlés lors de la procédure de recevabilité financière tant au regard de leur justification qu’à celui de la réalité de la compensation effectuée.

La disposition de l’article 47 s’adresse, par ailleurs, " aux amendements s’appliquant aux crédits ", c’est à dire les amendements se rapportant aux chiffres uniquement. Cette disposition fera barrage à nombre de " cavaliers budgétaires " prétendant opérer des compensations dans les dispositions permanentes de la seconde partie de la loi de finances.

Le Parlement pourra donc proposer la ventilation de charges entre programmes. Par ailleurs, il n’hésitera pas sans doute à réagir sur le périmètre choisi pour les missions.

• La commission des finances doit être informée :

• sur les motifs du dépassement des crédits évaluatifs et sur les perspectives de dépense des programmes concernés (article 10) ;
• sur les projets de décrets de virement et de transferts (article 12) ;
• avant leur publication, sur les décrets d’annulation (article 14) ;
• sur les actes ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles (article 14).

• La commission des finances donne un avis préalable sur les projets de décrets d’avance (article 13)

Les commissions des finances disposent d’un délai de sept jours pour donner au Premier ministre un avis préalable sur les projets de décrets de décrets d’avance. Il ne s’agit cependant que d’une exigence d’information.

• L’obligation de communiquer tous les renseignements et documents permettant aux missions de contrôle et d’évaluation d’effectuer leurs enquêtes, évaluations, auditions et autres investigations sur pièces et sur place (article 57)

Les missions de contrôle et d’évaluation sont confiées aux Présidents des commissions des finances, à leurs rapporteurs généraux et à leurs rapporteurs spéciaux dans leurs domaines d’attribution.

• Les observations faites par les missions de contrôle et d’évaluation doivent obtenir une réponse du gouvernement dans un délai de deux mois (article 60)

• La possibilité de saisir la juridiction compétente, statuant en référé, afin de faire cesser les entraves à la mission de contrôle et d’évaluation parlementaire (article 59)

• Les réponses aux questionnaires budgétaires doivent être fournies huit jours au moins avant la date de dépôt du projet de loi de finances (article 49)

Le débat d’orientation budgétaire, entré dans la pratique du droit budgétaire depuis plusieurs années, est institutionnalisé. Il a lieu dorénavant au cours du dernier trimestre de la session ordinaire. Il demeure cependant facultatif.

Le projet de loi de règlement de l’année n doit être distribué avant le 1^er juin de l’année n + 1. Il est assorti de nouvelles prescriptions relatives au principe de sincérité budgétaire (voir supra). Il contient enfin tous les documents nécessaires à l’évaluation de chaque programme (notamment les "rapports annuels de performance")

Cette procédure ne concerne que les décrets en Conseil d’Etat à l’exclusion des nombreux actes pris sur la base de ces décrets. Elle n’a pour objet que d’autoriser la perception des rémunérations en cause au-delà de la date d’entrée en vigueur de la prochaine loi de finances. En fin, la ratification pourra faire l’objet d’un vote unique.

Ce principe comporte cependant quelques exceptions : décrets d’avance (article 13), virements et transferts (article 12), annulations (article 14).

La réserve du Conseil constitutionnel implique qu’il appartient aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre entre les pouvoirs ne soit pas faussé

• L’assistance aux missions de contrôle et d’évaluation

• La réalisation d’enquêtes et le dépôt de rapports à la demande des commissions des finances du Parlement

• La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat annexée au projet de loi de règlement

I – La suppression des taxes parafiscales

Le procédé de la "taxe parafiscale" a été supprimé. La réforme prévoit une fiscalisation de ces prélèvements afin, notamment, de remédier au défaut de véritable contrôle parlementaire opéré jusqu'alors sur ces prélèvements. Les actions d'intérêt général (comme la formation d'une profession par exemple) seront donc désormais financées par une "imposition de toute nature". Les organismes ne pouvant recevoir l'affectation d'une taxe seront, après négociations, financés par subventions budgétaires ou, plus rarement, par cotisations volontaires.

Le montant cumulé des crédits annulés par décret ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année.

(1) Cf. Fabrice CARROUR, "Les tentatives de réforme avortées de la loi organique relative aux lois de finances", in L'ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, Journées d'études du 29 octobre 1999, Université de Toulouse I, p. 55.

(2) " Modifier l'ordonnance organique c'est un peu toucher aux tables de la loi " disait Michel Charasse (Cf. J.O. Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 29 juin 1992, p.2977).

(3) Effectivement, la procédure utilisée par l'exécutif, au début de la Vème République, pour édicter l'ordonnance l'avait conduit à sensiblement contourner la Constitution du 4 octobre 1958 puisque, alors que celle-ci prévoyait dans son article 34 (relayé en cela par l'article 47 de la même Constitution) que les dispositions concernant les lois de finances seraient précisées et complétées par une loi organique, c'est par une ordonnance de l'article 92 de la Constitution ayant, certes, force de loi que le gouvernement a institué ce texte sans passer ni par la ratification du Parlement, ni par le contrôle du Conseil constitutionnel.

(4) Dans son rapport au Président de la République de 1990, la Cour des comptes dénonce ainsi " la dérive coutumière qui s'est instaurée ".

(5) Loïc PHILIP affirme par exemple que " la loi organique du 2 janvier 1959 est sans doute la plus mal rédigée de toutes les lois organiques " ("Une décision un peu hâtive", Le Monde du 3 janvier 1980).

(6) Toutefois, les considérants de la décision sont, comme à l'accoutumée, émaillés de précisions qui apparaissent comme autant de mises en garde, de discrets avertissements, voire de remises en cause de la volonté première du législateur. C'est ainsi que, faisant privilégier la nécessaire continuité de la vie de la nation et la continuité des services publics sur l'exercice du contrôle parlementaire, le Conseil a émis une réserve importante sur la portée juridique de l'obligation de déposer le projet de loi de finances et l'ensemble des rapports annexés à la loi de finances avant le 1er mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget (article 39). La méconnaissance de cette exigence ne peut pas, selon le Conseil, hormis sans doute le cas d'une méconnaissance particulièrement grave, rendre la loi non conforme à la Constitution (ce qui enlève assurément tout son poids à la mesure). La même réserve vaut pour le dépôt des annexes générales, dites "jaunes" budgétaires (article 39), pour le dépôt du projet de loi de règlement (article 41), pour le dépôt des annexes au projet de loi de finances rectificative (article 53), pour le dépôt des documents et rapport de certification de la Cour des comptes joints au projet de loi de règlement (article 46), pour le dépôt du rapport "sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques" (article 48), pour la production par le gouvernement des réponses aux questionnaires des parlementaires (article 49), pour la présentation d'un rapport "sur les prélèvements obligatoires et sur leur évolution" en vue de l'examen et du vote tant du projet de loi de finances que du projet de la loi de financement de la sécurité sociale (article 52), pour l'évaluation chiffrée de l'incidence de chaque disposition d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat, et pour la publication au Journal officiel, non seulement les divers décrets et arrêtés prévus par la loi de finances, mais aussi des rapports qui en présentent les "motivations" (article 56) dans les délais fixés.

En savoir plus :
- Conseil constitutionnel, 2001-448 DC, 25 Juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances
- Doctrine

- Dossier réforme de la LOLF du ministère de la justice (.pdf)