Pouvoir de modération du juge
et article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme

La question de la compatibilité du régime français des sanctions fiscales avec la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 s'est révélée être parmi les interrogations les plus problématiques de ces dix dernières années.

Cette question est d'autant plus intéressante qu'elle a fait l'objet de décisions allant dans des sens différents, de la Cour de cassation, du Conseil d'Etat, et de la Cour européenne des droits de l'Homme.

L'article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme énonce le droit de toute personne à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal impartial pouvant décider du bien-fondé de toute accusation en matière pénale.

Il a été jugé applicable à la matière des sanctions fiscales, d'abord par la Cour européenne des droits de l'Homme dans une décision Bendenoun c/France du 24 février 1994 et également par les juridictions françaises (1).

La Cour de cassation a, par ailleurs, en 1997 (2), jugé que les dispositions de l'article 1840 N quater du code général des impôts, en ce qu'elles instituent une amende proportionnelle, d'un montant invariable, automatiquement due en cas de non-paiement de la taxe différentielle sur les véhicules automobiles, contreviennent aux dispositions de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme dès lors que :

En prenant position sur la nécessité pour le juge de l'impôt d'exercer des pouvoirs de pleine juridiction lui permettant de moduler, le cas échéant, le taux de la sanction, la Cour de cassation consacre une solution qui sanctionne l'automaticité de la sanction fiscale "punitive", en reconnaissant au juge un pouvoir de modulation.

La jurisprudence administrative, en revanche, demeure assurément plus favorable à l'automaticité de la sanction fiscale.

Le Conseil d'Etat ne reconnaît pas au juge administratif de l'impôt un pouvoir de modulation des sanctions fiscales lorsque la loi prévoit l'application automatique de taux fixes.

L'avis Houdmond (3) a confirmé la jurisprudence traditionnelle du Conseil d'Etat (4) selon laquelle le juge de l'impôt dispose d'un pouvoir de réformation, mais pas de modulation en ce qui concerne le taux des pénalités, fixé par le législateur en fonction de la qualification qui peut être donnée au comportement du contribuable :

"Le juge de l'impôt, après avoir exercé son plein contrôle sur la qualification retenue par l'administration, doit appliquer le taux de majoration prévu en ce cas par la loi sans pouvoir le moduler pour tenir compte de la gravité de la faute commise par le contribuable".

Cette jurisprudence a été confirmée par un avis Fatell (5), le commissaire du Gouvernement procédant dans ses conclusions à une analyse fort critique de l'arrêt Ferreira, en en contestant la pertinence.

Enfin, la Cour européenne des droits de l'Homme s'est prononcée, encore plus récemment, sur un cas d'absence de pouvoir de modération du juge, mais dans un cas où la loi prévoit une certaine modulation de la sanction (6).

L'affaire portait sur le retrait de points de permis de conduire pour lequel le requérant alléguait qu' "une loi qui prévoit une sanction automatique déterminée par l'application d'un barème fixe et qui écarte toute possibilité de recours devant un juge ne saurait être conforme aux exigences de l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme"

La Cour a écarté cette argumentation, à l'unanimité, suivant l'avis de la Commission européenne des droits de l'homme, en énonçant plusieurs considérations :

"Quant à la proportionnalité de la sanction, la Cour note, avec la Commission, que la loi elle-même a prévu dans une certaine mesure la modulation du retrait de points en fonction de la gravité de la contravention commise par le prévenu. En l'espèce, celle-ci entraînait le retrait de quatre points sur les douze que compte le permis de conduire, et on ne saurait donc qualifier cette mesure de disproportionnée par rapport au comportement qu'elle entend sanctionner. D'une part, elle n'a pas pour conséquence immédiate l'annulation du permis de conduire. D'autre part, l'intéressé peut reconstituer son capital de points, soit en ne commettant pas pendant le délai de trois ans une nouvelle infraction sanctionnée d'un retrait de points, soit en suivant une formation spécifique [...] : il garde donc une certaine latitude de comportement.

A l'instar de la Commission, la Cour estime donc qu'un contrôle suffisant au regard de l'article 6, paragraphe 1, de la convention se trouve incorporé dans la décision pénale de condamnation prononcée à l'encontre de M. Malige, sans qu'il soit nécessaire de disposer d'un contrôle séparé supplémentaire de pleine juridiction portant sur le retrait de points. Par ailleurs, le requérant pourra introduire un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative afin de faire contrôler que l'autorité administrative a agi à l'issue d'une procédure régulière.

La Cour en conclut, avec la Commission, que l'intéressé a bénéficié dans l'ordre interne d'un contrôle juridictionnel suffisant concernant la mesure litigieuse au regard de l'article 6 paragraphe 1".

Par cette argumentation, la Cour a pris en considération d'une part, le caractère proportionné du barème établi par la loi au regard de la gravité de l'infraction et, d'autre part, la procédure au terme de laquelle l'intéressé se voit infliger cette sanction automatique. Si cette procédure, qui intervient après la constatation par un juge d'une infraction satisfait elle-même aux exigences de l'article 6, paragraphe 1 de la convention en attribuant à un juge le contrôle des éléments qui ont conduit aux constatations entraînant le prononcé de la sanction, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu de procéder à un contrôle séparé de pleine juridiction de celle-ci.

Cette analyse rejoint donc celle que le Conseil d'Etat a déjà développée par deux fois (avis Houdmond et Fatell) à propos des pénalités fiscales prévues par l'article 1729 du code général des impôts, qui institue précisément un barème selon que le contribuable est ou non de bonne foi ou qu'il s'est livré à des manœuvres frauduleuses.

Cependant, l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme ne permet pas de résoudre complètement le problème du pouvoir de modération du juge. En effet, cet arrêt n'a pas statué sur la conformité aux stipulations de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme d'une sanction dont l'application serait automatique sans que la loi qui l'institue ait elle-même prévu une modulation.

(1) Pour le Conseil d'Etat : Avis Auto-Méric du 31 mars 1995, n° 164.008.
(2) Cass. com., 29 avril 1997, n° 95-20001, M. Ferreira
(3) C.E., 5 avril 1996, n° 176.611.
(4) C.E. 8 novembre 1974, n° 83 219, 83 823 et 87 994.
(5) C.E. 8 juillet 1998, n° 195 664.
(6) CEDH 23 septembre 1998, 68/1997/852/1059 Malige c/ France.