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Les
"fonds spéciaux"
Actualité
La
technique des " fonds spéciaux "
ou " fonds secrets " constitue une exception
à la règle de la spécialité
des crédits, qui veut que les crédits ouverts
par la loi de finances ne soient pas ouverts en bloc, mais
soient affectés à une catégorie de
dépenses déterminée.
La
règle de la spécialité des crédits
est énoncée à l’article 7 de l’ordonnance
du 2 janvier 1959 :
" Les
crédits ouverts par les lois de finances sont mis
à la disposition des ministres pour les dépenses
ordinaires, les dépenses en capital et les prêts
et avances.
Ils sont affectés à un service ou à
un ensemble de services. Ils sont spécialisés
par chapitre groupant les dépenses selon leur nature
ou selon leur destination. Toutefois, certains chapitres
peuvent comporter des crédits globaux destinés
à faire face à des dépenses éventuelles
ou à des dépenses accidentelles.
Des crédits globaux peuvent
également être ouverts pour des dépenses
dont la répartition par chapitre ne peut être
déterminée au moment où ils sont votés.
L’application de ces crédits au chapitre qu’ils concernent
est ensuite réalisée par arrêté
du ministre des finances ".
Il
faut préciser que la nouvelle loi organique relative
aux lois de finances du 1er août 2001 prévoit
que l’autorisation budgétaire donnée par le
Parlement reposera, désormais, sur une nouvelle unité
de spécialité : le programme, regroupant les
crédits par objectif. Les programmes constituent
la clé de voûte de la réforme : ils
permettront de passer d’un budget de moyens, présentant
les crédits par nature de dépenses, à
une logique d’objectifs et de résultats.
Les
" fonds spéciaux " constituent
une atteinte à la règle de la spécialité
des crédits qui relève plus de la tradition
que du droit budgétaire. En effet, cette technique
de globalisation fonctionnelle des crédits n’est
pas prévue par l’ordonnance de 1959. Cependant, l'attribution
de ces crédits au budget de la "présidence
du gouvernement", c'est à dire au Premier ministre,
résulte de la loi n° 46-854 du 27 avril 1946.
Le Premier ministre dispose librement de ces crédits
et joue à la fois le rôle d'ordonnateur et
de comptable (cette pratique méconnait ainsi les
règles de la comptabilité publique). Les membres
du Gouvernement intéressés doivent justifier
de l'utilisation des fonds devant le Premier ministre, qui
leur donne quitus par décret. Le Premier ministre
doit informer le Président de la République
de l'usage qui a été fait des " fonds
spéciaux ".
Les
" fonds spéciaux " se divisent
en deux catégories : les fonds spéciaux
du Gouvernement et les fonds spéciaux à
destination particulière.
Ils
sont utilisés librement par le Premier ministre et
leur affectation ne fait pas l’objet de débats au
Parlement. Ils sont destinés aux besoins courants
de l’action ministérielle : recrutement de personnel
supplémentaire pour les cabinets ministériels,
soutien à la presse favorable à la politique
gouvernementale, financement de certaines associations ou
encore frais vestimentaires des ministres…
Ils
sont destinés à des actions qui par nature
ne peuvent être précisées : financement
de certaines dépenses des services secrets (Direction
Générale de la Sécurité Intérieure
– DGSE), par exemple.
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Actualité
Suite
à l’intervention télévisée du
Président de la République (14 juillet 2001),
le Premier ministre Lionel Jospin avait rendu publique la
répartition réelle
des "fonds spéciaux" en 2001.
De plus, il avait demandé au premier président
de la Cour des Comptes un rapport sur "un réexamen
d'ensemble" des fonds spéciaux. Ce rapport lui
a été remis le 19 octobre 2001 par le premier
président de la Cour des comptes François
Logerot. Ses propositions ont été "reprises"
sous la forme de deux amendements au projet de loi de finances
pour 2002 présentés par Florence Parly, secrétaire
d'Etat au Budget.
Seuls les crédits alloués aux services de
renseignement (DST, DGSE) resteront soumis au régime
ancien des fonds spéciaux. Ils doivent toutefois
être soumis au contrôle d'une commission, composée
de deux députés et deux sénateurs désignés
par les présidents des deux assemblées, ainsi
que deux membres de la Cour des comptes désignés
pour cinq ans.
Quant aux indemnités allouées aux membres
des cabinets ministériels..., elles doivent désormais
être versées par virement et donner lieu à
une fiche de paie. Elles sont soumises aux contributions
sociales et à l'impôt sur le revenu.
Pour compenser la "perte" de revenu des ministres,
le Gouvernement Raffarin a opté pour une augmentation
de 70% du traitement de ces derniers, hausse qui a été
ratifiée début août par la loi de finances
rectificative pour 2002.
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Répartition
des "fonds spéciaux" en 2001 :
(Source : http://www.premier-ministre.gouv.fr)
" […]
En 2001, le montant total des fonds spéciaux s’élève
à 393 MF. Ils sont votés par le Parlement.
Ils font l’objet de versements par douzième mensuel
selon la répartition globale et annuelle suivante
:
1
/ 234 MF pour la DGSE affectés au fonctionnement
normal de ce service. Cette somme peut être abondée
par des décrets de dépenses accidentelles
motivés par des opérations particulières.
2/
24 MF pour l’Elysée dont le fonctionnement
est également assuré par un crédit
de
64 MF figurant au titre II du budget de l’Etat (Pouvoirs
Publics) et qui est en outre abondé chaque année
par décret de dépenses accidentelles (50,5
MF en 2001).
3
/ Près de 2 MF pour le Ministère des
Affaires Etrangères.
4
/ 133 MF pour Matignon répartis de la façon
suivante :
36
MF affectés au fonctionnement de l’hôtel de
Matignon, aux manifestations et aux frais de représentation
(au budget des services du Premier Ministre ne figure qu’une
ligne budgétaire symbolique de 52 000 francs pour
les frais de représentation). Le fonctionnement du
Cabinet du Premier Ministre est également assuré
par un crédit de l’ordre de 22,5 MF figurant au budget
général des services du Premier Ministre.
24
MF affectés aux rémunérations complémentaires
des membres du cabinet et de l’ensemble des personnels des
services du Premier Ministre travaillant en relation avec
le cabinet (soit plus de 600 personnes), ainsi qu’aux dépenses
liées à la sécurité du Premier
Ministre.
52
MF attribués à l’ensemble des ministères
pour les rémunérations complémentaires
et pour les frais de fonctionnement exceptionnels (Soit
en moyenne 131 000 francs mensuels pour chacun des 33 ministres
et secrétaires d’Etat).
12
MF affectés à des actions humanitaires
ou en faveur des droits de l’homme.
Enfin
les autres services de renseignement et de sécurité
peuvent avoir accès, en tant que de besoin, aux fonds
spéciaux gérés par Matignon.
Au
terme de ces opérations, l’année 2001 devrait
voir apparaître un solde positif de 9 MF.
L’essentiel
de ces opérations sont effectuées par virement
bancaire ou par chèque à partir de comptes
à la Paierie Générale du Trésor
et à la Banque de France. Seuls les 24 MF et les
52 MF sont versés en espèces (soit 20 % des
fonds spéciaux).
Depuis
1997, le montant total des fonds spéciaux est resté
stable. Toutefois la part affectée à le DGSE
a sensiblement augmenté en 2001 passant de 197 MF
à 234 MF aux dépens de la part gérée
par Matignon. Au cours des trois exercices antérieurs,
cette part a contribué à alimenter de façon
sensible les autres services de renseignement et de sécurité
- DST, DRM, DPSD et tout particulièrement la modernisation
du GIC.
Il
n’y a pas eu d’autres utilisations de ces fonds depuis 1997.
Le
solde actuel des comptes des fonds spéciaux attribués
depuis 1997 au gouvernement de Lionel Jospin est aujourd’hui
d’environ 102 MF. Ainsi que l’a indiqué le
Premier Ministre, le solde qui sera constaté à
la fin de la législature sera reversé au budget
de l’Etat.
Le
Premier Ministre rappelle par ailleurs qu’il a demandé
à M. Logerot, Premier Président de la Cour
des Comptes, des propositions de réforme concernant
les fonds spéciaux ".
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Propositions
de lois (2001) :
La
pratique des fonds spéciaux fait l’objet de vives
critiques à l’heure actuelle. Une proposition de
loi tendant à leur suppression (à l’exception
des " crédits pour dépenses extraordinaires
nécessaires à la sécurité intérieure
et extérieure de l'Etat ") a été
enregistrée à la Présidence de l’Assemblée
nationale le 16 juillet 2001.
PROPOSITION
DE LOI N° 3245
relative à la transparence
du fonctionnement des pouvoirs publics
et portant suppression des fonds spéciaux
Une
autre proposition de loi tendant à supprimer les
fonds spéciaux tels que définis à l'article
42 de la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 a été
enregistrée à la Présidence de l'Assemblée
nationale le 16 juillet 2001.
PROPOSITION
DE LOI N° 3238
tendant
à supprimer les fonds spéciaux
tels que définis à l'article 42 de la loi
n° 46-854 du 27 avril 1946
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