Les lois de financement de la sécurité sociale

C’est par la loi constitutionnelle du 22 février 1996 complétée par la loi organique du 22 juillet 1996 que fut instituée la catégorie nouvelle de lois de financement de la sécurité sociale destinées à résorber les déséquilibres financiers des régimes sociaux et à accroître la compétence du Parlement en matière de finances sociales.

I - L’objet des lois de financement

Aux termes de l’article 34 nouveau de la Constitution, « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses… ».

La loi de financement de la sécurité sociale comporte trois grands titres :
- Le premier approuve un exposé général des motifs consigné dans un rapport relatif aux orientations et objectifs de la politique de la santé et sécurité sociale.
- Le second fixe les conditions générales de l’équilibre financier en déterminant les prévisions de recettes sans pour autant les autoriser.
- Le dernier comprend les objectifs de dépenses et les plafonds d’avances de trésorerie.

II - L’élaboration des lois de financement

Les lois de financement comprennent nécessairement une loi de financement de l’année, et éventuellement, des lois de financement rectificatives.

1. La préparation des lois de financement

Comme la loi de finances, la loi de financement est d’initiative exclusivement gouvernementale puisqu’elle ne fait l’objet que de projet et jamais de proposition. Cependant, c’est le ministre des affaires sociales qui est responsable de la préparation. En outre, le calendrier de la préparation est réduit. Le projet est préparé en fin d’été et déposé le 15 octobre sur le bureau de l’Assemblée nationale.

2. L’adoption des lois de financement

L’examen par chaque assemblée commence par une étude en commission au cours de laquelle la commission des affaires sociales est saisie au fond.
Le Parlement doit se prononcer dans les 50 jours suivant le dépôt du projet. Si à l’issue de ce délai le Parlement ne s’est pas prononcé, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance spéciale dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves que pour la loi de finances.
Elles suivent les mêmes règles d’examen que celles prévues pour les lois de finances.

La loi de financement comprend deux séries de dispositions : celles qui assurent le cadrage du financement de la Sécurité sociale ; celles qui améliorent le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale et qui affectent directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base, en particulier les impositions qui telles la CSG sont affectées à la sécurité sociale et peuvent donc figurer dans une loi de financement, une loi de finances ou une loi ordinaire.
La loi de financement ne peut contenir aucune autre disposition sous peine d’être censurée par le Conseil constitutionnel au titre de cavalier social.

3. Le contrôle du Parlement sur les lois de financement

Ce contrôle se réalise à partir, notamment, du rapport d’orientation émanant du Gouvernement, d’une annexe décrivant les comptes sociaux de la protection sociale et l’effort social de la Nation et du rapport annuel de la Cour des comptes.

III - Le contrôle de constitutionnalité des lois de financement

Depuis 1996, année de la première décision rendue par le Conseil constitutionnel à l’égard des lois de financement, la Haute Juridiction manifeste sa volonté de transposer la jurisprudence construite pour les lois de finances.
Ainsi, a-t-il considéré que toutes les dispositions de nature législative ayant une incidence directe ou indirecte sur les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ou en étant le complément nécessaire peuvent figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale qui devient ainsi le véritable budget social de la nation (cf. 96-384 DC).
De la même manière, il juge que s’il existe un domaine exclusif des lois de financement, il ne saurait interdire une intervention du législateur ordinaire dans le domaine de la sécurité sociale sous réserve de sa prise en compte ultérieure dans une loi de financement rectificative (cf. 97-388 DC)
En outre, sur le modèle des cavaliers budgétaires, il a inventé les cavaliers sociaux, c’est-à-dire les dispositions d’une loi de financement étrangères au domaine des finances sociales (Cf. 97-393 DC).
Enfin, le Conseil applique le principe d’égalité devant l’impôt aux prélèvements sociaux (cf. 2000-437 DC).

IV - La mise en œuvre des lois de financement

Une fois adoptées, les lois de financement servent de base à un dispositif d’encadrement des dépenses de santé qui diffère selon qu’il concerne la médecine de ville ou le secteur hospitalier.

La mise en œuvre dans la médecine de ville

Chaque caisse nationale conclut avec l’État une convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion qui détermine les perspectives, les programmes d’action et les engagements réciproques. Pour mettre en œuvre la convention conclue avec l’État, la caisse nationale intéressée conclut ensuite avec chaque caisse de base un contrat pluriannuel de gestion qui permet ainsi de réguler la dépense au plan local.

La mise en œuvre dans le secteur hospitalier

Elle s’appuie largement sur les agences régionales de l’hospitalisation dont la détermination des ressources différent selon qu’il s’agit d’établissements publics ou privés. Dans le premier cas, les ministres fixent chaque année une enveloppe nationale déterminée en fonction de l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie figurant dans la loi de financement. Dans le deuxième cas, les éléments déterminant les dépenses prises en charge par la sécurité sociale sont fixés, par un accord pluriannuel conclu sur le plan national par l’Etat, les caisses d’assurance maladie et les fédérations de cliniques privées.